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Ecuador: Sistema Nacional de Evaluación; un eje articulador de políticas educativas

 

Harvey Spencer Sánchez Restrepo
Director ejecutivo del Instituto Nacional de Evaluación Educativa (Ineval) de Ecuador

 

Dado que las políticas públicas educativas nacionales delinean el modelo de ciudadano que existirá dentro de unos años a través de diversos instrumentos, el autor hace un llamado al compromiso social en la construcción de un sistema de evaluación nacional como eje de diálogo.

 

La unión institucional de entidades autónomas que se adhieren por un fin común no es una epifanía, sino una decisión que se configura a partir de entes sociales con la capacidad de unirse y también de separarse. La afirmación anterior parecía haber perdido vigencia en la realidad actual hasta la reciente decisión del Reino Unido de salir de la Unión Europea (UE), haciendo uso del artículo 50 del Tratado de la ue, que versa sobre los derechos de los Estados miembros (UK Government, 2016).

 

Como en la mayoría de las elecciones, la búsqueda del bienestar es un motor potente que incentiva la creación de marcos conceptuales y regulatorios. Su desarrollo reside en hacer explícitos los grados de libertad necesarios para realizar decisiones autónomas y, al mismo tiempo, dar certidumbre y significado a la Unión.

 

Debido a la racionalidad de dicha decisión, cada entidad desea mantener su autoridad para actuar ante sus retos internos, para lo cual crea, articula y hace cumplir sus leyes, al mismo tiempo que gestiona sus propios recursos (Soldatos, 1990). Sin embargo, los miembros de una federación también buscan una identidad que los represente a todos, que los agrupe a través de un arquetipo y les dé un estatus superior, que incentive la primera persona del plural.

 

A partir de estos idearios, es necesario revisar un postulado que ha trastocado los conceptos de libertad y propiedad en sus expresiones más liberales: es posible desarrollar altos niveles de prosperidad a partir de una distribución más equitativa de los recursos.

 

Si bien es cierto que la posibilidad de bienestar social está determinada por la mejora en las condiciones individuales, no es menos cierto que para que una sociedad goce de prosperidad en sus diversas aristas. Es necesario compartir valores, libertades y estados de satisfacción colectivos para minimizar las fricciones entre grupos e individuos debido a privilegios y privaciones históricas, especialmente, si estos gradientes coinciden con las fronteras de los territorios que han decidido integrarse.

 

La libertad para diseñar reglas sociales se encuentra íntimamente ligada a la idiosincrasia de los individuos y a su contexto. Para confiar en la Unión es necesario crear condiciones que minimicen las brechas en el acceso a las garantías que proclama la federación. Pero no es suficiente. Los servicios que provee el Estado deben atender planos similares y estándares mínimos que permitan compartir el nuevo espacio que se ha vuelto común.

 

De este modo, uno de los pilares democráticos más difíciles de articular es la calidad de los servicios y bienes públicos, sin atentar contra la soberanía de la entidad. Por supuesto, esto no es un simple ejemplo de conflicto, sino la reiteración de nuestra historia, en donde es frecuente hallar que las políticas públicas denominadas nacionales han sido vistas como amenazas o intervenciones por no surgir del ámbito local. Lo que atenta no sólo contra la política en sí, sino contra la gobernanza que debe ostentar todo poder federal.

 

Ante esta disyuntiva, se observa frecuentemente una reacción de todos los actores ante el sistema de gobierno. Una vez iniciada esta reacción, se vuelve muy fuerte la tentación de nombrar y accionar la ley para tomar posición en vez de poner al centro los intereses comunes.

 

Esta confrontación da fuerza a la idea de un exceso de regulación y así es como logra instalarse la impresión de una supremacía de los intereses nacionales sobre los locales, haciendo casi imposible que la política pública logre permear positivamente al sector en que se deseaba implementar; es entonces cuando comienza su rechazo generalizado.

 

Esta dinámica sin sentido se localiza frecuentemente en el ámbito educativo, debido principalmente a la superposición de conceptos etéreos tales como “la recuperación de la rectoría del Estado” o “el derecho a la autonomía local”, ambos con alto impacto comunicacional pero muy bajo nivel de actuación, debido a que los ámbitos se encuentran claramente delineados en la Constitución.

 

Lo anterior alimenta los tres actos más frecuentes al impulsar políticas nacionales fallidas:

 

  1. Confundir iniciativas (ideas) con regulaciones (obligaciones).
  2. Impulsar las ideas a partir de las obligaciones.
  3. Avanzar sólo con aquellos que tienen voluntad (aliados) y no con aquellos que pueden ejecutar (capaces).

 

Como todo sistema complejo, la federación está estructurada en diferentes niveles de poder que operan en diversas escalas entrelazadas, de manera no lineal, a través de nodos de poder conectados por intereses. De este modo, las Políticas Educativas Nacionales (PEN) delinean el modelo de ciudadano que existirá dentro de unos años a través de diversos instrumentos, unos menos prescriptivos que otros, pero todos ellos con fuertes componentes de integración.

 

Cuando se coloca a los intereses de alguna entidad por encima de la federación, lo más probable es que las conclusiones ideológicas conduzcan las esferas de decisión a tal nivel, que cualquier propuesta se juzgue, exclusivamente, por su origen y no por su valor.

 

Ante este reto y el tamaño del impacto, es natural que exista debate sobre todos los pormenores de una pen. Nada debe quedar fuera, pero una vez acordada, debe existir un Sistema Nacional de Evaluación que sea objetivo, transparente y confiable, cuyo eje de trabajo gire en torno a la valoración en el cumplimiento de las grandes metas acordadas y que posea una profunda vocación por rendir cuentas a todos los estados miembros en un monitor interactivo con estándares y referentes nacionales.

 

Por supuesto, la cohesión de las entidades a partir de las diferentes iniciativas de evaluación demanda una fuerte cultura de imaginación colectiva: el cierre de brechas educativas implica que todos los ciudadanos consideren valioso contar con las mismas probabilidades de ejercer sus derechos en el futuro. También es necesario haber desarrollado un profundo sentido de lo obvio para concluir que esto implica desprenderse de los privilegios, ser menos desiguales y apuntar a que todo habitante de la nación cuente con las mismas oportunidades.

 

Para llevar a cabo una pen que pueda coincidir con el adjetivo de efectiva, es necesario establecer un proceso que garantice el flujo de las ideas a través de los actores potencialmente capaces, para que se vuelvan aliados de la iniciativa.

 

Sin importar los detalles coyunturales, los tiempos o recursos disponibles, es necesario cumplir con el ciclo Precursores-Desarrollo-Impacto-Prosperidad como una cadena de valor, con su paralelo comunicacional, y conducirlo hacia un círculo virtuoso que integre a diversos agentes, acciones y ejercicios de valoración.

 

En el esquema 1 se muestra un modelo con el flujo mínimo necesario para crear la circularidad deseada. Como puede observarse, los precursores se basan en tres esferas necesarias para establecer el puente entre la pen y su implementación local. Es condición sine qua non asegurar la viabilidad financiera en cada entidad y que ésta no afecte su entorno socioeconómico de corto plazo.

 

Asimismo, es necesario colocar la pen en el centro, no a los gobiernos o sus posturas y lograr la concordancia política más allá de la línea del discurso predominante.

 

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En los gobiernos, uno de los errores más frecuentes es colocar la pen como tema de coyuntura para que ésta sea su propio motor. Es fácil deducir que, si aún está en proceso de aceptación, los rendimientos decrecientes serán más veloces que el efecto multiplicador que pueda alcanzar y, por ende, su valor estará sujeto a su efecto discursivo y no al tamaño de su impacto.

 

En este punto es relevante comprender que las instituciones nacionales “se convierten en centros para la toma de decisiones y en la solución de conflictos entre los diferentes niveles de gobierno” (Ayala, 2014), sobre todo si la pen promueve transformaciones radicales sobre los ejes de la sociedad o si trastoca las relaciones entre los poderes.

 

Recordemos que el Estado “no es un agregado de intereses neutrales de identidades, sino que este representa una crucial forma de creación social, política, económica y de resultados culturales” (Lecours, 2007).

 

En este sentido, los sistemas nacionales se han creado para equilibrar las iniciativas del gobierno central y modular la implementación de lo acordado en lo legislativo. Sin embargo, las políticas educativas nacionales aparecen con distintos significantes según el momento y el contexto, lo que vuelve necesario minimizar los adjetivos y priorizar lo sustantivo de cada una de ellas.

 

De este modo, durante su desarrollo y socialización existen dos acciones estratégicas que deben implementarse en forma concurrente:

1) Mostrar cómo se deben reunir y aplicar los recursos específicos, e

2) Introyectar los valores de la pen en el territorio, puesto que su función es regular, dinamizar y proyectar los espacios de interacción social para articular el contexto que pretende transformar.

 

Por definición, toda pen debe tener un impacto observable en diversos niveles. Sin embargo, hay dos espacios irrenunciables: la eficiencia del sistema y el ejercicio de derechos, debido a que todas las políticas públicas son una red de reglas que modulan el ejercicio de los esfuerzos para alcanzar las metas de desarrollo.

 

Por ello, en el núcleo de una pen educativa se debe poder hallar, con suma facilidad, las garantías de los derechos a y en la educación, algo que se puede aceptar ampliamente, pero cuyo ejercicio conlleva más que declaraciones positivas.

 

Aquí surge un cuestionamiento: ¿cuál es el centro de gravedad que puede atraer a los actores políticos, con diferentes agendas y potestades sobre la misma población, a aceptar una pen? La única respuesta es prosperidad compartida. Es decir, la posibilidad de contar con las mismas posibilidades de acceso a los servicios del Estado y el goce del bienestar en todo el territorio nacional; no basta la escala estatal.

 

La afirmación anterior es utópica pero no ingenua y su viabilidad depende directamente del Sistema Nacional de Evaluación, pues la articulación de sus resultados con los de los estados, permite desarrollar políticas locales basadas en evidencias y referentes nacionales.

 

En este ciclo juegan un rol importante dos comunidades: la científica y la internacional. La primera coloca lo relevante de cada fenómeno y da soporte y solvencia técnica para su creación e implementación. La segunda vela por la consecución de las metas y el sostenimiento en el mediano y largo plazo. Ambas proveen estabilidad y coadyuvan a cerrar el círculo virtuoso de planificación-ejecución-evaluación porque no dependen directamente de los poderes y, normalmente, además son más neutros ante las disyuntivas temporales.

 

Puesto que toda sociedad posee un conjunto de instituciones dedicadas a la evaluación de las acciones de gobierno, es muy útil incentivar la coexistencia de los evaluadores en ambos niveles, sobre todo, para dar estabilidad a las interacciones entre los poderes y tender los puentes conceptuales e instrumentales necesarios en el lenguaje apropiado.

 

Asimismo, es fundamental que la dinámica de las interacciones políticas se desarrolle en un marco institucional que permita valorar acuerdos y desacuerdos (March y Olsen, 1993; Hall y Taylor, 1996; Peters, 2003). Desde este enfoque, las instituciones nacionales son monitores y dinamizadores de los logros en un marco de referencia nacional. De este modo, para que una institución nacional se constituya en un proyecto nacional en sí, debe desarrollar ese sistema con base en dos principios (Aguirre, 1999):

 

El principio de autonomía. Aunque los estados regulan el reparto de poder, dada la superposición entre poder federal y poder estatal, las instancias nacionales superan los poderes de las locales, por acuerdo de los propios estados, para regular las políticas locales, no por supremacía de la federación.

 

El principio de participación. La existencia del Estado es consecuencia de la existencia previa de los estados que lo componen, lo que demanda una arquitectura constitucional adecuada para garantizar su autonomía.

 

Debido a que el acceso a la información y el conocimiento son los hilos conductores de la democracia y el núcleo central del ejercicio de los derechos ciudadanos, la evaluación permanece como la manera más directa para acceder y socializar los avances y los retos de cada entidad. Esto debe abarcar, necesariamente, a todos los ámbitos de las carteras de educación y comunicarse libremente a todos los grupos de interés.

 

Sin duda, la democratización de la evaluación de los avances en materia educativa es una de las expresiones más claras de una mirada al largo plazo pues, como señala Rousseau (1754): “la constitución del Estado nace por la esperanza de un bien mayor” y toda sociedad debe promover la educación con una lógica democrática: el derecho de todos a conocer y aprender sólo se puede volver efectivo a través de la medición, análisis, comunicación y acceso a los resultados de manera irrestricta y la posibilidad de compararlos con un marco de referencia suficientemente amplio.

 

A partir de esta afirmación, el reto es claro: debemos eliminar la idea de que el ejercicio de la evaluación es un espacio aristocrático en el que los “buenos resultados son un fin”, en vez de analizar los resultados y hacer de ellos un medio para mejorar, crear e integrar estrategias locales que atiendan las perspectivas de desarrollo de una nación entera.

 

Sin duda, perseverar en este camino supone un esfuerzo enorme, pero conlleva muchas virtudes. Generar un Sistema Nacional de Evaluación que dialogue permanentemente con las instancias locales prepara la convivencia democrática basada en la transparencia y la rendición de cuentas.

 

Si a partir de la valoración de resultados, se promueve el ejercicio de la reflexión, lo más probable es que los ciudadanos de una federación se vuelvan ciudadanos con un estilo de vida democrático por el solo hecho de haber aprendido a coexistir en ese estilo de relacionamiento y orden social (Harvey, 2015).

 

Desde esta perspectiva, aún más aspectos positivos pueden ocurrir, bajo la lupa de los diferentes contextos, en las oportunidades de cada ciudadano de la Unión: las variables asociadas a su condición de nacimiento cada vez influirán menos en las probabilidades de acceso a la cultura, el conocimiento y otras oportunidades de bienestar. Así entonces, estas condiciones dejarán de ser determinantes para soñar, concretar y elegir una trayectoria de vida. Algo inefable pero no imposible.

 

Por último, debemos insistir, las veces que sean necesarias, que la federación es el resultado de los acuerdos entre los estados, no el inicio. Para garantizar que las instancias nacionales cumplan su misión de forma digna en una sociedad que ha demostrado ser inmarcesible ante tanto embate, es necesario recordar que, al construir una sociedad democrática, los actos valen siempre más que las palabras, siempre.

 

Referencias

Ayala, José Luis (2014). Interdependencia compleja: Cuatro enfoques teóricos de la cooperación internacional de los gobiernos subnacionales. Revista de El Colegio de San Luis, 4(7), 256-273.

Aguirre, Iñaki (1999). “Making Sense of Paradiplomacy? An Intertextual Enquiry about a Concept in Search of a Definition”, en: F. Aldecoa y M. Keating. Paradiplomacy in Action. The Foreign Relations of Subnational Goverments. Londres: Frank Cass.

Dávalos, Pablo (2008). Alainet (ed.) Reflexiones sobre el Sumak kawsay y las teorías del desarrollo. Consultado el 20 de septiembre del 2016 en: http://www.alainet.org/es/active/25617

Hall, Peter et al., (1996). Political science and the three new institutionalisms, Political Studies, núm. 44.

Lecours, André (2007). New Institutionalism. Theory and Analysis, Toronto: University of Toronto Press.

Peters, Guy (2003). El nuevo institucionalismo: teoría institucional en Ciencia Política, Barcelona: España Gedisa.

Rousseau, Jean-Jacques. (2008). Du contrat social ou Principes du droit politique. Edited by Sálvio M. Soares. MetaLibri.

Soldatos, Panayotis (1990). “An explanatory framework for the study of federated states as foreign-actors”, en: H. J. Michelmann. Federalism and international relations. The role of subnational units. Nueva York: Oxford University Press.

Harvey, S. Sánchez. (2015). Medios libros, derechos a medias. Edu@news. Revista educativa y cultural. Quito: Fundación fidal, núm. 101

UK Government and Parliament (2016). Petition: EU Referendum Rules triggering a 2nd EU Referendum. Consultado el 26 de septiembre de 2016 en: https://petition.parliament.uk/petitions/131215

[Para Código QR]: Conozca más sobre el Instituto Nacional de Evaluación Educativa de Ecuador: http://www.evaluacion.gob.ec/

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