Los recursos disponibles para la Reforma Educativa desde la perspectiva de la equidad

 

Agustín Caso Raphael
Florencio García Martínez
Yuri Decuir Viruez

Unidad de Información y Fomento de la Cultura de la Evaluación

los recursos

 Puesto que “la equidad en la distribución de los recursos en la educación obligatoria es un asunto pendiente por resolver”, y que “dadas las condiciones macroeconómicas prevalecientes en el país, los criterios de asignación deben priorizar el gasto en beneficio de los más vulnerables”, los autores proponen un Marco Conceptual de Uso de los Recursos del Sistema Educativo.

De acuerdo con el artículo tercero constitucional, en México es derecho de todo individuo recibir educación, y es obligación del Estado impartirla desde la educación básica (EB) hasta la educación media superior (EMS). Este mandato también establece que la educación otorgada por el Estado deberá ser de calidad, de manera que “los materiales y métodos educativos, la organización escolar, la infraestructura educativa y la idoneidad de los docentes y los directivos garanticen el máximo logro de aprendizaje de los educandos”.

La calidad educativa no puede entenderse separada del concepto de equidad. Al respecto, la Ley General de Educación (LGE) define aquélla como la congruencia entre objetivos, resultados y procesos del sistema educativo, conforme a las dimensiones de eficacia, eficiencia, pertinencia y equidad.

Asimismo, para el Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación (INEE), la equidad es parte inseparable de una educación con calidad; ya que define esta última como la que integra las dimensiones de relevancia, pertinencia, equidad, eficiencia, eficacia, impacto y suficiencia.

La realidad económica de México plantea, en el ámbito de la Reforma Educativa, el hecho de que, siendo limitados los recursos disponibles, tienen que ser utilizados de la mejor manera posible en aras de los objetivos del logro educativo. Las autoridades del Sistema Educativo Nacional (SEN) de todos los niveles se enfrentan a las demandas de diversos actores, lo cual trae como consecuencia la necesidad de redistribuir los recursos entre diferentes programas educativos. Esto permite resolver problemas de competencia por los recursos escasos.

Al centro de esta problemática se encuentran la eficacia y la eficiencia de la política educativa. Mientras que la primera se refiere a la capacidad de un sistema escolar para cumplir adecuadamente con los objetivos educativos determinados, la segunda se refiere a la consecución de dichos objetivos con el menor costo posible. En palabras de Scheerens (OCDE, 2013), la eficiencia es la eficacia más el requisito adicional de conseguirla de la manera menos onerosa.

Al respecto, existen tres elementos fundamentales que pueden orientar la necesidad de atender esta circunstancia compleja:

Las presiones fiscales relacionadas con la crisis financiera global.

Las tendencias demográficas, determinantes en el tamaño y la composición de las poblaciones de estudiantes.

La importancia creciente que tiene la educación para la población civil en México.

A mitad del camino de la Reforma del presente sexenio se han hecho evidentes diversas presiones financieras que gravitan en torno a los principales programas que ésta impulsa. Es notoria la necesidad de revisar la estructura financiera del sector educativo, considerando no sólo la asignación del gasto federal, sino también la viabilidad del gasto federalizado en el contexto de la Ley de Coordinación Fiscal (LCF) y de los recursos disponibles en las entidades federativas para hacer frente a los objetivos.

Este horizonte no es privativo de México. La Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) ha desarrollado modelos conceptuales con el propósito de lograr una mejor distribución, utilización y administración de recursos para que los países alcancen de la mejor manera posible sus objetivos educativos (OCDE, 2013).

Marco conceptual de uso de los recursos del sistema educativo

El marco conceptual que se presenta da cuenta del origen y la aplicación de los recursos del sector educativo a partir del contexto, medio ambiente educativo y la Reforma.

El origen en los tres niveles de gobierno y en el sector privado determina el nivel de recursos disponibles para la educación, los cuales son distribuidos de conformidad con las prioridades asignadas en la propia Reforma, determinándose su uso a nivel sistema, subsistema y escuela, hasta que éstos llegan a la organización escolar básica (docentes y alumnos). Finalmente, como se observa en el esquema 1, ésta debe traducirse en resultados educativos, laborales y sociales.

Con base en este marco conceptual, se abordan tres temas de relevancia para la educación obligatoria en relación con la asignación de recursos, su distribución y su equidad.

¿Cuál ha sido la tendencia de los recursos disponibles para la educación obligatoria? Como en años anteriores, la Estructura Programática (EP) 2016 confirma que la asignación de recursos sigue teniendo un fuerte componente inercial (80% de los programas presupuestarios-pp). Si bien la evolución de la ep ha mostrado flexibilidad y capacidad de adaptación para atender las necesidades de la educación obligatoria, la programación del gasto educativo se ha desvinculado progresivamente de los objetivos, metas e indicadores establecidos en diversos programas. De manera particular, ha sido menor el gasto programable en 2016 destinado a la educación obligatoria que el de los ramos 07 Defensa Nacional, 11 Educación Pública, 23 Provisiones Salariales y Económicas, y 42 INEE (cuadro 1). En particular, la disminución del gasto ha afectado a los pp prioritarios para el logro de una mayor equidad educativa. Al respecto, destaca el caso del S244 Programa para la Inclusión y la Equidad Educativa (PIEE), creado en 2014, que fusionó-compactó siete programas.[1]

Los resultados indican que los aumentos en el presupuesto del gasto programable no responden a incrementos en la consecución de las metas establecidas ni en las poblaciones atendidas.[2] Por el contrario, el comportamiento del gasto es inercial, es decir, se mantiene o reproduce la tendencia de asignaciones presupuestarias de años anteriores actualizadas por la variación en la inflación. Para revertir dicha inercialidad, deben tomarse en cuenta las poblaciones potenciales y objetivo; los avances en los objetivos y metas de los programas, y la información del desempeño disponible, con los cuales deberá guiarse la programación del gasto.

¿Cómo se han distribuido los recursos del gasto federalizado entre y dentro de las entidades federativas?

La Reforma heredó una situación de desequilibrio en las finanzas públicas del sistema educativo en su conjunto, que de manera particular ha afectado a las entidades en el contexto del gasto federalizado canalizado a través del ramo 33.

Hablar de gasto federalizado refiere a los recursos que la Federación transfiere a las haciendas públicas de los estados, la Ciudad de México y, en su caso, de los municipios, condicionando su gasto a la consecución y cumplimiento de los objetivos que para cada tipo de aportación establece la LCF artículo 25°.

La distribución de recursos del Fondo de Aportaciones para la Educación Básica y Normal (FAEB), ahora Fondo de Aportaciones para la Nómina Educativa y el Gasto Operativo (Fone), ha sido dispar al favorecer a las entidades federativas que cuentan tanto con sistema federal como con estatal en detrimento de aquéllas con un solo sistema educativo (federal). Adicionalmente, las entidades en su conjunto han sido afectadas porque no se han asignado recursos para la liquidación de adeudos derivados de compromisos con terceros institucionales (p. ej. Impuesto sobre la Renta, ISR) y no institucionales (seguros diversos).

Dentro de las entidades federativas, el mayor porcentaje de gasto educativo que se asigna a nivel municipal, en lo que compete al gasto federalizado, se origina en los recursos del Fone transferidos por las Secretarías de Finanzas. Las transferencias se asignan proporcionalmente a todos los municipios según el tamaño de matrícula de alumnos y docentes. Sin embargo, se trata de manera igual (proporcionalmente) a municipios con condiciones socioeconómicas distintas, donde el grado de dificultad de prestar los servicios educativos eleva el costo de atención por alumno.

Esquema 1. Marco conceptual de uso de los recursos del sistema educativo

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Fuente: Elaboración propia con base en Review of Policies to Improve the Effectiveness of Resource Use in Schools, OECD, 2013.

Si bien se reconoce que en años recientes el constante aumento del gasto público federalizado en educación obligatoria ha tendido a favorecer a las áreas rurales, aún es insuficiente para cerrar las brechas existentes con respecto al medio urbano, dado el rezago acumulado. De esta manera, la información de la base de datos integrada sobre el gasto público federalizado a nivel municipal proveniente del ramo 33, y específicamente del Faeb- Fone, permite analizar la distribución del gasto público en educación obligatoria por ámbito geográfico hasta dicho nivel.

La distribución del gasto federalizado en educación obligatoria entre los municipios rurales y urbanos, agrupados por el tamaño de matrícula escolar, permite apreciar la desigualdad. La gráfica 2 muestra una desigual distribución en detrimento de los municipios rurales.

Cuadro 1. Ramos y programas presupuestarios en la educación obligatoria

esquema2

Fuente: Elaboración propia con datos de las Cuentas de la Hacienda Pública Federal, PEF, 2015 y 2016.

Gráfica 1. Tendencia de distribución (Faeb- Fone)

esquema

Fuente: Elaboración propia con datos de la Cuenta de la Hacienda Pública Federal 2008-2014, PEF, 2015.

Gráfica 2. Gasto federalizado en educación obligatoria (2014)

grafifa2

Fuente: Elaboración propia con datos del gasto federalizado a nivel municipal.

Dadas las tendencias demográficas y educativas, ¿cuál ha sido la distribución de recursos en la educación obligatoria?

La transición demográfica se detonó desde el último cuarto del siglo xx al reducirse las tasas de fecundidad, con lo que la estructura de edad de la población comenzó a cambiar paulatinamente. Una de las implicaciones de este cambio es que el número de niños en edad de cursar la educación primaria se redujo a partir del año 2000 y se seguirá reduciendo en las siguientes décadas, mientras que el número de jóvenes en edad de cursar la ems se ha incrementado.

En cuanto a la transición educativa, ésta es resultado de tres elementos: el incremento en la cobertura de servicios, el aumento en la tasa de absorción en todos los niveles, y la reducción en la deserción escolar en todos los niveles del sen. Esto significa que la diferencia entre el número de alumnos que ingresa y el que egresa en cada caso se ha reducido a lo largo del tiempo por la mayor retención escolar.

De acuerdo con las tendencias observadas, es altamente probable que dichos cambios se aceleren en el futuro cercano, lo cual tiene profundas implicaciones para la planeación de los servicios educativos.

La reasignación del gasto educativo para resolver las necesidades de los tipos educativos en eb y ems es un tema que debe ser explorado considerando las transiciones demográficas y educativas del país. Al respecto, se analizó la conveniencia de estimar la posible reasignación de recursos tomando en cuenta las necesidades futuras de servicios educativos. Se definieron distintos escenarios de gasto para atender la demanda futura por servicios de EMS, principalmente, y su interacción con la demanda de educación primaria y secundaria, a nivel nacional, estatal y municipal.

El análisis presenta el gasto requerido para satisfacer la demanda educativa en el futuro,[3] considerando las alternativas de no reconversión (ver cuadro 2) y reconversión (cuadro 3) de la capacidad instalada ociosa en la oferta para los niveles educativos en estudio. En general, las estimaciones muestran que, desde 2015, la infraestructura educativa de primaria se encuentra sobrada, por lo que podría utilizarse para mejorar la calidad educativa en el mismo nivel, cubrir la demanda de secundaria (que aún no alcanza a ser universal) o de ems, dada su tendencia de crecimiento. También señalan que en 2025 habrá escuelas que no se ocuparán en secundaria.

El cuadro 2 indica, con números negativos, el número de escuelas que dejarían de ocuparse en primaria, mientras que en preescolar, secundaria y EMS se necesitarían más planteles de los existentes en 2012 para cubrir la demanda. En el cuadro 3 se muestra el aprovechamiento de las escuelas existentes en primaria en 2012, reconvirtiéndolas a escuelas de secundaria o media superior durante el periodo de análisis.

Para reconvertir las escuelas de primaria a escuelas de secundaria o de educación media superior, se calcula la diferencia entre el número de primarias sobrantes y las escuelas de secundarias y de ems requeridas. Este cálculo está basado en el número de alumnos promedio que puede cubrir una escuela en cada nivel educativo. El cuadro 3 indica que tanto las escuelas de primaria requeridas para la demanda de secundaria como para la del nivel medio superior no precisarán de la construcción de más planteles, pues incluso sobrarían. A partir de 2020 se presentaría un déficit de escuelas en ems, pero podrían reconvertirse otras que no se utilizaron para secundaria.

Cuadro 2. Escenario 1 (sin reconversión)

cuadro2

Fuente: Proyecciones de oferta y demanda de servicios de EB y EMS, INEE, 2014.

Cuadro 3. Escenario 2 (con reconversión)

cuadro3

Fuente: Proyecciones de oferta y demanda de servicios de EB y EMS, INEE, 2014.

Según los resultados del modelo desarrollado, se estima el gasto educativo de acuerdo con el gasto por alumno, multiplicado por el total de la matrícula proyectada para cada nivel. En el cuadro 4, se presenta el gasto total educativo del periodo considerado.

Cuadro 4. Gasto total estimado

cuadro4

Fuente: Proyecciones de oferta y demanda de servicios de EB y EMS, INEE, 2014.

A continuación se calcula la diferencia entre el gasto educativo estimado durante el periodo 2015-2030 y el de 2012 por cada nivel. Para obtener el ahorro estimado se lleva a cabo el cálculo del gasto educativo restante de primaria con respecto a los demás niveles, obteniendo el porcentaje del gasto que se ocuparía en cada nivel educativo. Por otro lado, el cálculo del total indica el porcentaje del gasto que se cubriría respecto al gasto necesario para el resto de los niveles, como se muestra en el cuadro 5.

Cuadro 5. Porcentaje de ahorro del gasto educativo en primaria

cuadro5

Fuente: Proyecciones de oferta y demanda de servicios de EB y EMS, INEE, 2014.

De acuerdo con los resultados, se concluye que el gasto restante en primaria cubriría, en 2015, 75% del gasto en preescolar o 95% en secundaria o 50% en ems o 23% de esos tres niveles.

Conclusiones

Dadas las condiciones macroeconómicas prevalecientes en el país y tomando en cuenta la importancia de la Reforma, cabe preguntarse si no hay una mejor manera de asignar los recursos disponibles para el sistema educativo en la vertiente de la educación obligatoria desde la perspectiva de calidad. Esto considerando que tanto la transición demográfica como la educativa marcan tendencias de largo plazo que obligan a examinar el gasto educativo, poniendo a la escuela en el centro, con el fin de cumplir adecuadamente los objetivos establecidos con el menor costo posible. La educación de calidad deberá entenderse como la congruencia con los objetivos, resultados y procesos del sen, conforme a las dimensiones de eficacia, eficiencia, pertinencia y equidad.

En suma, los resultados de análisis de información de los programas educativos del ramo 11 indican que los cambios en el presupuesto del gasto educativo no responden a cambios en la consecución de las metas ni a las poblaciones potenciales y atendidas, siendo inercial el comportamiento del gasto. Para revertir esta situación que ha prevalecido en el sistema por más de una década, deben ser considerados en la programación de los recursos educativos las poblaciones potencial, objetivo y atendida, los avances en los objetivos y las metas. Otro elemento relevante es que los criterios de asignación y distribución deben priorizar el gasto en beneficio de los más vulnerables, considerando para ello la heterogeneidad estructural educativa. Debe revisarse en particular el caso de los programas cuyo objetivo declarado es el logro de la equidad y la inclusión.

La programación del gasto educativo en lo que respecta al gasto federalizado también tiene un comportamiento con elementos de inequidad que deben ser tomados en cuenta para que mejore su asignación. Estos últimos tienen, además, una situación fiscal precaria.

Por otra parte, la distribución de los recursos de gasto federalizado hacia el interior de todas las entidades federativas ha sido inequitativa por más de una década, al favorecer a los municipios ubicados en el medio urbano, en detrimento de aquellos en el medio rural.

Mientras que en el caso de la distribución del gasto federalizado la aplicación de la fórmula del Faeb ha adolecido de la falta de un indicador de calidad que permita tratar de manera diferenciada a los estados y municipios con mayores condiciones de precariedad; en el caso de la distribución al interior de las entidades federativas se ha omitido la consideración de los costos de prestación de servicios educativos en los medios rurales y urbanos más marginados, donde son más elevados.

Finalmente, es importante redistribuir el gasto por nivel tomando como base las transiciones demográficas y educativas mencionadas anteriormente. De acuerdo con las tendencias observadas, es altamente probable que dichas transiciones se aceleren en el futuro cercano, lo cual tendrá profundas implicaciones para la prestación de los servicios educativos.

Por lo anterior, la equidad en la distribución de los recursos en la educación obligatoria es un asunto pendiente. Desde la perspectiva del derecho a la educación, es fundamental plantear el ajuste, redistribución y reasignación del gasto para contribuir a una educación de calidad que tome en cuenta la realidad, estableciendo las condiciones que permitan el ejercicio pleno de este derecho, así como el logro de la efectiva igualdad en oportunidades de acceso y permanencia en los servicios educativos, tal y como lo disponen los artículos séptimo, octavo y 32 de la LGE.

Referencias

Auditoría Superior de la Federación (2013). Diagnóstico sobre la opacidad en el gasto federalizado.

Bracho, T. y Caso, A. (2015). Elementos para una propuesta de gasto educativo, educación básica y media superior. México: INEE.

Caso, A., García, F. y Villalobos, T. (2015). El gasto educativo en educación básica y media superior: tendencias e inercialidad. México: INEE.

Caso, A. (2016). Gasto federalizado: Faeb- Fone. México: INEE.

dof (2013, 11 de septiembre). Ley General de Educación.

dof (2014, 11 de agosto). Ley de Coordinación Fiscal.

dof (2015), Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. México: Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión.

Gobierno de la República (2013). Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018. México: Gobierno de la República.

INEE (2014). Proyecciones de oferta y demanda de servicios de educación básica y educación media superior. México: INEE.

INEE (2015). Evaluación de la política de financiamiento educativo, con énfasis sobre sus efectos en la equidad. México: INEE.

OECD (2013). Review of Policies to Improve the Effectiveness of Resource Use in Schools.



[1] U015 Atención Educativa a Grupos en Situación Vulnerable, U022 Educación para Personas con Discapacidad, U042 Fortalecimiento de las Acciones Asociadas a la Educación Indígena, S033 Programa de Fortalecimiento de la Educación Especial y de la Integración Educativa, S111 Programa de Educación Básica para Niños y Niñas de Familias Jornaleras Agrícolas Migrantes, S119 Programa Asesor Técnico Pedagógico y para la Atención Educativa a la Diversidad Social, Lingüística y Cultural, y S152 Programa para el Fortalecimiento del Servicio de la Educación Telesecundaria.

[2] Para contar con información más detallada sobre este tema, se puede consultar el Cuaderno de investigación No. 44, El gasto educativo en educación básica y media superior: tendencias e inercialidad, publicado por el INEE (2015), disponible en http://goo.gl/pavfrA

[3] Proyecciones de oferta y demanda de servicios de educación básica y educación media superior (INEE, 2014).

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  • Magdalena Nava Flores

    Todos tenemos derechos dentro de una nación que va evolucionando y que para ver los cambios sus integrantes tienen que cambiar sus valores y sus sentimientos a través de la educación, pero si esta no es congruente con su contexto de los integrantes y no cuentan con unas escuelas que merecen, como buscamos que sean personas llenas de creatividad de emprendedores si no mostramos lo bello que es ir a la escuela y que ella me enamore y me haga sentir que sin ella no soy un profesionista . México me siento orgullosa de ser mexicana a pesar de que haz sido golpeado tantas veces.

  • Oscar Carrillo Luna

    Es por demás interesante y muy oportuno el análisis sobre el uso equitativo de recursos en materia educativa. Sin embargo, me permitiría observar que no encontré en el texto consideración ni alusión alguna a un aspecto que suele dar al traste con la planeación y el ejercicio presupuestal (transparente, eficaz y eficiente): la corrupción (y agregaría, además, el dispendio). Entiendo que no es el propósito de estos aportes pero me parece que dicha dimensión, que en un país como México ocupa un lugar tan desafortunadamente notable, tendría que ser objeto de revisión, particularmente si de ejercicio presupuestal con recursos públicos se refiere. En el imaginario social es muy difícil comprender la prevalencia de un discurso oficial de austeridad, recortes presupuestales, poca inversión en la política social, etcétera, en tanto que algunos medios informativos, que parecen denotar mayor compromiso con la veracidad de su labor, hacen del conocimiento público una serie de situaciones relacionadas con el mal ejercicio de los recursos del Estado en beneficio de quienes, obviamente, detentan el Poder. Es decir, pareciera, cada vez más a menudo, que el análisis puramente técnico de temas como el que aquí se aborda, pero de todos los que tengan que ver o incidan en el grado de cumplimiento de los derechos humanos y constitucionales de las y los mexicanos, es visiblemente insuficiente...

    de Tuxtla Gutiérrez, Chis., Mexico
  • Alicia Quevedo

    Es posible que la distribución del gasto educativo no sea congruente con la realidad, pero la calidad en la Educación ofrecida por los actores de las escuelas comprometidas buscan dicha calidad hasta alcanzar su efectividad, aún si estuviere como lo indican los articulistas sobre un futuro quizá un poco incierto y de posible fracaso de extensión de recursos para la Educación en México. Creo que debemos trabajar desde todos los ámbitos para ofrecer la educación y la labor que hasta hoy y en un futuro próximo nos concierne sobre alcanzar la Calidad que nos solicita el Artículo 3o Constitucional.

    de Monterrey, Nuevo Leon, Mexico

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