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Radiografía de los institutos de evaluación en América Latina1

 

Marcos Roggero

Universidad Católica de Córdoba (UCC), Argentina


 

¿Por qué crear un instituto que evalúe la educación? El autor, que revisa las razones que dieron pie al nacimiento de organismos de evaluación educativa de la región latinoamericana, en un análisis de las experiencias de Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, México, Perú y Uruguay, desde un enfoque organizacional, muestra su funcionamiento e infiere lecciones y sugerencias para el diseño de otros institutos

 

Evaluar la calidad educativa

Las respuestas al problema de la calidad educativa son múltiples, pero una que tiene significativo poder intuitivo y capacidad explicativa es la que se refiere al proceso de inclusión. Éste implicaría etapas cuya meta número uno sería que niños, niñas y jóvenes vayan a la escuela y permanezcan en ella. La subsiguiente sería que la enseñanza sea de calidad y que el desempeño de los alumnos sea bueno.

 

Ante este panorama, el instituto de evaluación educativa es la punta de lanza hacia la calidad educativa, cuya profundidad dependerá, en gran parte, de la voluntad política y la capacidad de negociación de la autoridad educativa.

 

En la literatura regional actual, los institutos, y la evaluación en general, aparecen como instrumentos al servicio de la conducción para dirigir y controlar el cambio en pos de alcanzar los objetivos propuestos. Para este artículo, se analizan los siete institutos de evaluación educativa existentes en la región: Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, México, Perú y Uruguay.

 

Contexto de creación

México: Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación (INEE)

El INEE se creó por demandas de transparencia y presentación de resultados educativos, ya que no se contaba con mecanismos que permitieran una transferencia de información amigable, confiable y oportuna sobre los resultados de las evaluaciones. Creado en 2002 por decreto presidencial, funcionó hasta 2012 como organismo público dependiente. En ese año obtuvo autonomía por ley en el marco de la Reforma Educativa implementada por el presidente Enrique Peña Nieto.

 

Uruguay: Instituto Nacional de Evaluación Educativa (INEED)

El INEED fue creado en el marco de la Ley General de Educación No. 18.437, aprobada por el Parlamento Nacional en 2008. Su creación respondió a la necesidad de contar con información independiente acerca de la situación de la educación que enriqueciera los procesos de debate, construcción y seguimiento de las políticas educativas.

 

Brasil: Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira (INEP)

El INEP fue creado en 1937 como una agencia especial de investigación del Ministerio de Educación. En 1997 se reestructuró en el marco de la reforma para otorgar mayor racionalidad a un sistema educativo gigantesco. En la actualidad, todos los programas y proyectos ejecutados por el Ministerio de Educación se apoyan en los diagnósticos y recomendaciones que surgen de los relevamientos estadísticos y evaluaciones implementados por este instituto.

 

Chile: Agencia de Calidad de la Educación

En 2006, la educación se convirtió en un tema prioritario como consecuencia de la Revolución pingüina. Se creó el Consejo Asesor Presidencial de la Educación y se hizo un Acuerdo por la Calidad de la Educación, firmado por los presidentes de los partidos políticos en Chile. La Agencia de Calidad de la Educación fue creada por la Ley de Aseguramiento de la Calidad (Ley 20.529) de 2011.

 

Colombia: Instituto Colombiano para la Evaluación de la Educación (ICFES)

El ICFES fue creado, en 1968, como Instituto Colombiano de Fomento de la Educación Superior, al cual las universidades le solicitaban el desarrollo y aplicación de un examen para la selección de aspirantes. Después sufrió una serie de modificaciones hasta llegar a la evaluación de la calidad de distintos niveles. Finalmente, con la Ley 1324/2009 se fijaron parámetros y criterios para organizar el sistema de evaluación de resultados de la calidad de la educación, se dictaron normas para el fomento de una cultura de la evaluación y se transformó el instituto que tiene a su cargo las evaluaciones saber.

 

Ecuador: Instituto Nacional de Evaluación Educativa (INEVAL)
El INEVAL nació en 2012, en el marco de una serie de reformas importantes en el país. A partir de 2007, se empezó a generar una estructura estatal sólida para cumplir los objetivos del Plan Decenal (2006-2015), entre ellos, la visión intercultural e inclusiva desde un enfoque de los derechos y deberes para fortalecer la formación ciudadana y la unidad en la diversidad de la sociedad ecuatoriana.

 

Perú: Instituto Peruano de Evaluación, Acreditación y Certificación de la Calidad de la Educación Básica (IPEBA)

 

El IPEBA nació en 2003 y forma parte del Sistema Nacional de Evaluación, Acreditación y Certificación de la Calidad Educativa (SINEACE), con competencia en las instituciones educativas de educación básica y técnico-productiva.

 

La educación superior universitaria y no universitaria corresponde a otros órganos. El SINEACE es el conjunto de organismos, normas y procedimientos estructurados e integrados funcionalmente, destinados a definir y establecer criterios, estándares y procesos de evaluación, acreditación y certificación, con el fin de asegurar los niveles de calidad que deben brindar las instituciones.

 

Objetivos

En el caso del INEE, en México, los objetivos son claros: evaluar la calidad, el desempeño y los resultados del Sistema Educativo Nacional en la educación preescolar, primaria, secundaria y media superior.

 

El INEED de Uruguay explicita entre sus objetivos “aportar al debate y la construcción de políticas educativas” en el país, y agrega “sobre una base de información relevante y rigurosa”. Está pensando en la agenda pública. En otras palabras, la preocupación no está solamente en la calidad de la educación recibida, sino también en lo que se dice sobre ésta.

 

Para la Agencia de Calidad de la Educación, en Chile, la finalidad es que “cada alumno tenga acceso a una educación de calidad que le permita alcanzar el máximo desarrollo de todas sus potencialidades”.

 

En el caso de Perú, los objetivos del IPEBA agregan el tema de la equidad, sosteniendo que los estándares son una de las herramientas que contribuirán a lograr la ansiada calidad y equidad del sistema educativo, el cual debe asegurar que todos los niños y jóvenes del país, de cualquier contexto socioeconómico o cultural, logren los aprendizajes fundamentales. Pero, además de la función evaluativa, se ocupa de la acreditación y certificación, no sólo de la educación básica, sino también de la superior y universitaria.

 

Otro aspecto presente en los objetivos de los institutos es contribuir a la formulación de las políticas educativas. El INEP de Brasil, por ejemplo, tiene entre sus objetivos contribuir a la formulación de políticas del área de educación mediante la elaboración de diagnósticos y recomendaciones correspondientes a la evaluación de la educación básica y superior.

 

Por su parte, el INEVAL, en Ecuador, se dedica casi exclusivamente a la generación de información y evidencia, y todo lo referente a los procesos y recursos necesarios para arribar a ellas: elaboración de instrumentos, desarrollo de metodologías y sistemas de información, etcétera.

 

Funciones

La mayoría de los institutos analizados son responsables de la formulación, implementación y gestión del sistema de evaluación de la educación. También la mayoría presenta una combinación de evaluaciones nacionales e internacionales. El sentido de las evaluaciones nacionales, de construcción propia, es disponer de indicadores que abarquen las particularidades de cada sistema educativo. Pero además de captar la complejidad del fenómeno educativo, en algunos casos responden a la necesidad de contener presiones e intereses de grupos involucrados en el tema de la evaluación educativa (gremios, universidades, formadores de opinión, etcétera). Por lo tanto, podemos decir que la confección de los indicadores de evaluación tiene un carácter dual: técnico y político; de rigurosidad, pero también gobernabilidad. En otras palabras, la evaluación tiene que ser rigurosa, pero sobre todo gobernable.

 

Estructura orgánica

Todos los institutos analizados cuentan con un órgano colegiado, denominado Junta de Gobierno, Junta Directiva, Comisión Directiva o Consejo, que está en la cima de la estructura orgánica. Las variaciones se producen en el proceso de nombramiento, el número de integrantes (siendo la media de cinco miembros) y los requisitos exigidos para conformar el órgano.

 

En México, el INEE presenta el entramado organizacional más complejo y, al igual que el resto de los institutos, está inserto en el Sistema Nacional de Evaluación Educativa, entre cuyos órganos destaca la Conferencia, que es el mecanismo para intercambiar información y experiencias relativas a la evaluación de la educación y el espacio donde se acuerdan los lineamientos que rigen el funcionamiento del Sistema, así como las actividades específicas de colaboración y coordinación encaminadas a lograr sus fines, establecidos en la ley.

 

En Uruguay, el INEED es dirigido y administrado por una Comisión Directiva integrada por siete miembros, que deben ser designados entre personas que, por sus antecedentes personales, profesionales y conocimiento en la materia, aseguren independencia de criterio, eficiencia, objetividad e imparcialidad en su desempeño.

 

Por otro lado, en institutos como el ICFES de Colombia, la Agencia chilena y el INEP, en Brasil, la separación con la función pública y las autoridades políticas no es un requisito, sino al contrario. En el caso de Brasil, los nueve miembros del INEP se dividen en natos y designados, donde los natos son representantes de organismos específicos y de peso propio en el sistema nacional de educación. Los cinco miembros de la Agencia de Calidad de la Educación, en Chile, son nombrados por el Ministro de Educación, previa selección conforme al Sistema de Alta Dirección Pública (Servicio Civil).

 

En el caso de Colombia, la Junta Directiva del ICFES está compuesta por cinco miembros, presidida por el Ministro de Educación o su delegado, a quien se le exige haber tenido experiencia en la función pública, sin mencionar distanciamiento temporal alguno.

 

Equipos de trabajo

En términos generales, el perfil de las personas que trabajan en los institutos es especializado, ya sea por trayectoria pública o formación académica, pero se podría hablar de una diferencia entre las personas que conforman las juntas o directorios y las que trabajan en las unidades operativas.

 

En el primer caso, el énfasis se pone en la trayectoria y reconocimiento social. Por el contrario, en las unidades operativas el énfasis recae marcadamente en la formación técnica y académica (la mayoría tiene formación de posgrado).

 

Esto se explica por la naturaleza específica de los institutos, cuyo funcionamiento reclama recursos humanos formados en metodologías, análisis y evaluación de políticas públicas, además de educación.

 

Independencia, autonomía y presupuesto

Más allá de las particularidades que cada caso tenga en su diseño institucional, todos comparten un conjunto de valores que forman su identidad. Valores como rigurosidad, excelencia u objetividad tienen que ver con cimentar el prestigio en los institutos desde el punto de vista metodológico y científico. Podemos decir que es el primer paso en el proceso de formación.

 

Esto se vincula, en un segundo momento, con los valores de credibilidad, confianza, colaboración o compromiso con lo público, que tienen que ver con la relación concreta de los institutos con otras organizaciones, especialmente con los organismos de educación y con la opinión pública, en general. Los institutos persiguen producir información y evidencia que sea vinculante, que tenga incidencia en la toma de decisiones y la agenda pública, ya sea confirmando o cuestionando el rumbo de lo que se está haciendo en materia de educación. Existen dos valores que parecerían estar en la cima de la escala: independencia y transparencia.

 

Respecto al tema de la independencia política no hay que olvidar que todos los institutos descritos han sido creados por ley. La idea es que detrás del respaldo legal haya un consenso parlamentario que exprese imparcialidad y brinde mayores garantías de independencia política del gobierno, además de que mejore las posibilidades para que continúe en el largo plazo. De igual modo, los institutos cuentan con patrimonio propio y un presupuesto estipulado en las leyes de cada país.

 

Por último, se puede decir que existe cierta tensión política entre independencia e incidencia. La cuestión está en que el distanciamiento político buscado con mayor independencia y autonomía no sea excesivo, ya que si se excede hay riesgo de que las autoridades políticas no tomen en cuenta la evidencia como se desea.

 

Roles

El rol que se piense para los institutos determinará su funcionamiento, y vendrá dictaminado desde su diseño y creación. Sobre lo analizado, se pueden clasificar los roles de los institutos como sigue:

 

a. Organizador: buscando controlar y supervisar el sistema educativo ante tanta descentralización y autonomía escolar.

b. Generador de evidencia: abocándose a los indicadores y diagnósticos exclusivamente, sin participar ni de la discusión pública ni de la toma de decisiones. c. Incidencia: buscando influir en la toma de decisiones con recomendaciones y el monitoreo de las políticas educativas.

d. Iluminador de la agenda pública: delimitando los términos de la discusión pública. e. Protector: del Ministerio y el gobierno en general; de las críticas y cuestionamientos que confluyen en la agenda pública como de las políticas educativas.

f. Reformador: liderando reformas educativas con cambios estructurales.
Por último, hay que recordar que la evaluación educativa no sustituye la política educativa, es más, constituye una política pública en sí misma. Por ende, se la tiene que encarar, como tal, atendiendo las distintas variables que se activan en los procesos de política pública, cómo se define el problema, cuáles son las líneas de acción más importantes, de qué manera se va a implementar, cuáles son las redes y comunidades de la política, y en especial, la voluntad política.

 

Referencias

 

Martin, E. y Martinez Rizo, F. (Coordinadores) (2015). Avances y desafíos en la evaluación educativa. Colección Metas Educativas 2021. España: Organización de Estados Iberoamericanos (OEI) y Fundación Santillana.

Roggero, M. (2009). Políticas públicas y largo plazo. El programa social mexicano Progresa-Oportunidades. Córdoba: Universidad Católica de Córdoba (EDUCC).

 (2011). Calidad educativa y calidad docente en Argentina. Problemas y soluciones. Buenos Aires: Fundación Agropecuaria para el Desarrollo de Argentina (FADA).

¿Le gustaría conocer más acerca del INEE, sus funciones, evaluaciones y programas? Descargue el Suplemento No. 3 de la Gaceta INEE: Pautas para el acompañamiento de los Programas Estatales de Evaluación y Mejora Educativa

 

Visite los sitios de:

 

Agencia de la Calidad de la Educación

Instituto Colombiano para la Evaluación de la Educación (ICFES)

 Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación (INEE)

 Instituto Nacional de Evaluación Educativa (INEED)

 Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira (INEP)

 Instituto Nacional de Evaluación Educativa (INEVAL)

 Instituto Peruano de Evaluación, Acreditación y Certificación de a Calidad de la Educación Básica (IPEBA)

 

[1] Se agradece especialmente la participación de Mercedes Gianola y Soledad Giménez en el relevamiento de información durante el trabajo de campo

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