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Autonomía y desigualdad: debates sobre el federalismo en Brasil 

El acentuado federalismo brasileño hace que “la autonomía de los municipios, al no compatibilizar responsabilidades y capacidad presupuestal”, se transforme “en uno de los factores de la desigualdad”, asegura Alejandra Meraz, superintendente del movimiento Todos Pela Educação y miembro del Foro Nacional de Educación de Brasil.

 

Estructura del sistema educativo

 

Con más de una década de trabajo en Brasil, la experta mexicana Alejandra Meraz contextualiza el sistema educativo de ese país:

 

- A partir de la Constitución de la República Federativa del Brasil de 1988 ― constituida por 26 entidades y un Distrito Federal―, los estados tienen muchísima autonomía que no siempre va acompañada de los recursos necesarios”.

 

Esto crea una discusión amplia sobre el Sistema Nacional de Educación (SNE) y hace necesario definir un sistema que respete la autonomía de los 5,564 municipios, pero que al mismo tiempo cuente con el apoyo técnico y financiero necesario para cumplir con sus responsabilidades.

“La prestación del servicio público educativo se distribuye entre estados y municipios. La Federación tiene algunas escuelas de larga tradición, pero su peso en relación con el tamaño del sistema. Por ello, para garantizar el derecho a la educación es imprescindible la definición y la colaboración entre estados y municipios.

 

“Debo acotar que el derecho a la educación, entendido como el derecho a aprender y no sólo como el derecho de ir a la escuela, es muy reciente. Para hacer efectivo ese derecho, es necesario definir qué se espera que los alumnos aprendan.

 

“En este sentido, la enmienda constitucional en 2009 universalizó el acceso a la educación básica obligatoria de 4 a 17 años la educación básica obligatoria, cuando antes era de 6 a 14 años-, lo que en México es primaria y secundaria. Esto contó con amplia incidencia política de organizaciones de la sociedad civil organizada, entre ellas, el movimiento Todos por la Educación (Todos Pela Educação).

 

El financiamiento educativo y la desigualdad

 

Meraz, quien fuera responsable de la gestión de información del gabinete en la Secretaría Municipal de Educación de São Paulo, aborda las desventajas del federalismo brasileño en el ámbito educativo:

 

-Cuando no hay un lugar, ¿quién es responsable de dar el servicio? ―pregunta Meraz―. La Constitución Federal de 1988 crea esta indefinición al establecer un régimen de colaboración que atribuye la atención de los niños entre 6 y 14 años de edad a estados y municipios, indistintamente. Además, el incumplimiento de esta obligación genera responsabilidad judicial del poder público.

 

“Otro elemento importante en el modelaje de las relaciones entre las esferas de gobierno, es la creación del Fondo Nacional para la Educación Básica, formado por un porcentaje fijo de la recaudación de una canasta de impuestos. Los estados que no consiguen llegar a un valor mínimo establecido reciben un complemento de la Unión, pero aun así están muy distantes de los que ejercen mayor gasto per cápita y pueden invertir más recursos”.

 

El Fondo Nacional para la Educación Básica

 

Entrevistada en el marco del Seminario Internacional 2016. Evaluación y Diversidad: justicia y equidad en la evaluación, organizado por el Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación (INEE), Meraz detalla que Brasil “tiene un censo escolar ejemplar, con un rigor técnico que permite el monitoreo consistente a lo largo del tiempo” y expone las limitantes de dicho logro:

 

-La institución análoga al INEE, el Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira (INEP), es responsable del censo, a partir de las informaciones proporcionadas online por las escuelas -detalladas por alumno y profesor- y de las evaluaciones de desempeño escolar en portugués y matemáticas.

 

Esta evaluación comprende el quinto y el noveno años, que son censitarios en las escuelas públicas, y el último año de la preparatoria, que es muestral. Es un sistema de evaluación muy amplio, un operativo de guerra.

 

“A partir de ese censo se distribuyen los recursos que van a los municipio y estados, de acuerdo con el número de alumnos atendidos por sus redes escolares, no a las escuelas de manera directa. Hay algunos programas federales que destinan recursos directamente a las escuelas, pero el dinero del fondo compone los presupuestos municipales y estaduales.

 

”Existe otra evaluación reciente en el tercer año con foco en la alfabetización y en la instrucción numérica. Varias políticas públicas se han definido a partir de los resultados de ésta, es ampliamente utilizada para la política pública y su aplicación es coordinada por el INEP, pero ejecutada por agentes externos. Hay estados que hacen evaluaciones propias, compatibles con la evaluación nacional.

 

” ¿Para qué queremos esas evaluaciones de gran escala? Es cierto que informan a la política pública, pero ¿qué hace el municipio con esa información?, ¿qué hace el profesor y qué le podemos dar para mejorar su práctica en el salón de clases? Esa enorme inversión pública necesita aprovecharse mejor. Sin embargo, se debate si una evaluación de gran escala tiene esa posibilidad. Todos Pela Educação participó en el diseño de estrategias para la difusión y uso de la información con el objetivo de crear el puente entre las evaluaciones externas y los maestros”.

 

Consecuencias de la falta de un currículum nacional

 

Brasil no tiene un currículum nacional, explica Alejandra Meraz, y es muy reciente la discusión sobre el tema, a pesar de que la Ley de Directrices y Bases de la Educación de 1996 prevé su elaboración:

 

—En Brasil se dice que hay leyes que no pegan, que no tienen una consecuencia práctica, y ése fue el caso del Plan Nacional de Educación vigente entre 2000 y 2010. Hubo un periodo de cuatro años sin Plan porque fue debatido durante ese lapso. En 2014 se aprobó uno nuevo, que mostró enfática y explícitamente la necesidad de un currículum nacional, creando el clima político para esta discusión.

 

”La falta de este currículum nacional es parcialmente responsable de disparidades como la siguiente: los estados del sur y del sureste tienen mejores indicadores escolares en términos de acceso, calidad y formación de profesores, que las regiones norte y nordeste.

 

”Hoy, con la certeza de la comunidad educativa de que el currículum es ‘lo que sucede dentro del salón de clases’, con respeto a la autonomía de actuación de los maestros, se construye la Base Nacional Común Curricular (BNCC), que deberá ser la referencia en el diseño de los currículos escolares.

 

“En este sentido, es una incoherencia que Brasil carezca de currículum nacional, pero tenga un sistema nacional de evaluación consolidado.

 

“Otra situación que amplía la brecha de desigualdad es la ausencia de un libro de texto institucional, como en el caso de México. Hay una distribución gratuita de libros de texto producidos por el mercado editorial y preseleccionados por la Unión a través del Programa Nacional de Libro Didáctico. Esta instancia manda los materiales seleccionados por las redes municipales y estaduales. Aunque la preselección garantiza la calidad básica de los materiales, los libros más desafiantes son los típicamente seleccionados por las redes más consolidadas, aquellas que tendrán la capacidad para utilizarlos”.

 

La formación docente

 

En cuanto a los procesos formativos de maestros, Meraz explica las opciones brasileñas y los pendientes de las mismas:

 

—En Brasil, la formación de profesores se divide analíticamente en Inicial (en universidades) y Continuada o en servicio. La primera tiene vertientes que demandan atención. La reglamentación llevó a que prácticamente desaparecieran las escuelas normales, que eran principalmente de nivel preparatoria. Aunque constitucionalmente un profesor pueda dar clases en la educación infantil si tiene la formación para el magisterio de nivel preparatoria, las asociaciones, los sindicatos y los movimientos sociales piden que la formación sea de nivel superior. Así, el grado académico de Pedagogía, que forma especialistas para la educación, se equipara con la formación de un profesor que pretende seguir carrera de magisterio. Eso genera una confusión enorme y provoca que los programas sean principalmente académicos.

 

”Ahora se discute la necesidad de reformular el currículum de formación de profesores para que la didáctica y las metodologías de enseñanza sean claras, y para que su diseño garantice que los maestros adquieran el conocimiento necesario en la disciplina que van a enseñar.

 

”En términos de educación Continuada o en servicio, el gran desafío es la coordinación de los entes federados, tanto para la formación de los profesores como para cualquier tema que pueda generar sinergia entre municipios. Se deben crear políticas que permitan focalizar los problemas locales e integren soluciones que beneficien al conjunto.

 

Sin una evaluación externa que permita una lectura de la situación en las redes escolares —que no sustituye la evaluación que el profesor hace en el salón de clases—, quien hace la política pública no tiene información  suficiente para diseñar un programa de formación continua acorde con las necesidades identificadas mediante la apuración del desempeño escolar en cada contexto específico.

 

“Por otra parte, las directrices nacionales para la formación de los profesores dejan mucha liberta para que las universidades definan su currículum. En torno a la preciada autonomía universitaria, el debate es liderado por las universidades de élite – las públicas-, aunque menos de 30% de los profesores se forman en ellas.

 

“La contratación de docentes es realizada por el ente que presta el servicio, federación, estados y municipios. El acceso en cada municipio es necesariamente por concurso público. Es posible tener profesores temporales, sin embargo, en general, se vuelve una situación permanente, ya que la Ley de Responsabilidad Fiscal limita el peso de los gastos recurrentes en los presupuestos públicos y, por tanto, el peso que la nómina puede tener en éstos”.

 

Los participantes en la toma de decisiones

 

En cuanto a las estructuras que dirigen las políticas, Meraz, economista egresada del Instituto Tecnológico Autónomo de México, describe:

 

- El Consejo Nacional de Educación, formado por sociedad civil y gobierno, con representación de asociaciones de investigadores, de sindicatos, de movimientos sociales y de minorías, tiene un papel fundamental en la definición de la BNCC y en la revisión de las directrices para la formación de profesores.

 

“Existe también la figura de los Consejos Estatales de Educación y los Consejos Municipales de Educación, cuyas atribuciones, estructura y capacidad regulatoria varían, dependiendo de cada estado y municipio. Por ejemplo, el del estado de São Paulo cuenta con una buena estructura operacional, reúne a especialistas de altísima competencia y tiene una atribución que lo tornan muy influyente en la definición de directrices no apenas de la educación básica, sino también de la educación superior, permitiendo avances más allá de la legislación nacional. En cambio, hay estados y municipios donde los consejos no cuentan con estructura mínima, no son considerados en el proceso decisorio ni tienen atribuciones que torno su actuación relevantes.

 

“En años recientes se consolidaron y ganaron fuerza dos asociaciones: el consejo que reúne a los secretarios de los estados de educación, y la unión de los dirigentes municipales de educación. Su relevancia es visible en la medida en que la representación se delega cada vez menos, son los propios secretarios quienes participan en ellas y, en la medida en que se fortalecieron, ganaron peso y relevancia en la formulación de las políticas públicas federales. 

 

Además de la enorme importancia para la reivindicación de una educación pública de calidad que tienen los movimientos sociales, debe mencionarse la actuación de lo que alguna vez fue la filantropía, hoy estructurada en institutos y fundaciones que desarrollan proyectos en la perspectiva de contribuir para la definición de mejores políticas nacionales.

 

La mirada desde la sociedad civil

 

Finalmente, Meraz desglosa los objetivos de Todos Pela Educação, movimiento que nació en 2006:

 

— Todos Pela Educação piensa en un tripié compuesto por un observatorio y acciones de incidencia que, por un lado, estimulen la demanda en la sociedad por educación pública de calidad, y por otro, contribuyan para que el diseño de las políticas públicas se paute por la evidencia de las mejores prácticas. En Brasil están disponibles los microdatos de las evaluaciones de gran escala y del censo escolar, hay mucha transparencia, con el límite de la capacidad de procesamiento que un banco de datos de ese tamaño exige. Todos Pela Educação se propone contextualizarlos y traducirlos en información comunicable y valiosa para el debate público.

 

Dentro del ejercicio de fortalecer la demanda, se trata de fomentar el reclamo por mayor calidad en la educación. Trabajamos fuertemente con familias y con la sociedad para que la educación se vuelva un asunto prioritario.

 

La tercera pata del tripié es la promoción de mesas de diálogo para que tomadores de decisiones y especialistas colaboren en la definición de mejores políticas públicas.

Entrevista: Laura Athié

 

Conozca más sobre

Todos Pela Educação: http://www.todospelaeducacao.org.br/

http://www.inep.gov.br/

Fondo Educativo Brasileño: http://portal.mec.gov.br/fundeb-sp-1090794249

Ley de Directrices de Brasil: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L9394.htm

Lea el artículo de José Soares y Helber Vieira: “Monitoreo del derecho a la educación en Brasil”, en la sección Sin pasaporte de la Gaceta No. 2 (julio-octubre 2015) en: http://www.inee.edu.mx/index.php/blog-de-la-gaceta-noviembre-articulos-anteriores

Vea las ponencias del “Seminario Internacional 2016 Evaluación y Diversidad: justicia y equidad en la evaluación”, organizado por el INEE: https://www.youtube.com/watch?v=4inse8LEb0w

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