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La política educativa de México en el contexto de América Latina

 

A partir de un estudio reciente elaborado por el Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación y el Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación, Pablo Cevallos y Néstor López presentan un profundo análisis sobre la política educativa de México en el marco de la situación regional y la agenda política de los demás países latinoamericanos.

 

Pablo Cevallos Estarellas
Director de la Oficina para América Latina del IIPE-UNESCO

 

Néstor López
Coordinador de Proyectos de la Oficina para América Latina del IIPE-UNESCO

 

Introducción

 

Políticamente, el año 2018 en México estuvo marcado por la elección de nuevas autoridades federales. Desde el punto de vista de la educación, este cambio en la conducción política del país es sumamente relevante, pues señala el fin del sexenio en el cual se puso en marcha una ambiciosa Reforma Educativa. Paralelamente, en el mismo periodo, el Estado mexicano ratificó los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS), entre ellos el número cuatro, y la Agenda de Educación 2030, con lo cual reafirmó su compromiso de “Garantizar una educación inclusiva, equitativa y de calidad, y promover oportunidades de aprendizaje durante toda la vida para todas las personas” (ONU, 2015: 16).

 

En este contexto, el Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación (INEE) y la Oficina para América Latina del Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación de la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (IIPE-UNESCO), con sede en Buenos Aires, prepararon un estudio sobre la política educativa de México vista desde una perspectiva latinoamericana, con el fin de hacer un aporte al debate que acompaña este momento de seguros cambios y posibles continuidades. El presente artículo se basa en dicho estudio y destaca algunos de sus principales hallazgos.

 

Una idea central que da marco a la perspectiva regional de la educación mexicana es que América Latina es un territorio sumamente heterogéneo desde los puntos de vista económico, geográfico, político, social y cultural. Aun así, varios factores unifican a la región a la hora de analizar el panorama educativo. En primer lugar, una mirada sobre las grandes definiciones de la política educativa permite afirmar que las decisiones tomadas por cada uno de los países se inscriben —de modo explícito o implícito— en un debate regional. Ello puede apreciarse en al menos dos aspectos: los marcos normativos vigentes (y en particular la decisión de avanzar en el reconocimiento de la educación como un derecho humano fundamental) y las estructuras de los sistemas educativos. Ambos elementos estructurantes de los sistemas generan condiciones más que adecuadas para un diálogo regional, el cual se ha acentuado desde que todos los países han ido ratificando compromisos —como lo fueron en su momento los de Dakar, Jomtien e Incheon— y agendas como los Objetivos de Desarrollo del Milenio, los ODS, y en particular la Agenda de Educación 2030.

 

En América Latina, la adecuación de estos marcos globales a sus agendas educativas se dio —y se sigue dando— en un contexto de diálogo permanente entre los equipos de los ministerios y las secretarías de educación de la región, por lo que es posible sostener que la política en la materia de cada uno de los países tiene notables puntos de convergencia, aun en contextos tan diversos.

 

El propósito de este artículo es, por lo tanto, ubicar la posición de México en dicho contexto, haciendo dialogar las políticas educativas mexicanas con la situación regional y con la agenda de políticas de los demás países latinoamericanos.

 

Para conseguirlo, el texto se divide en cinco secciones. En la primera, se presentan algunas notas sobre los principales logros educativos de México en el contexto regional, así como sobre los desafíos que representan para dicho país sus contextos demográfico y socioeconómico. En los siguientes tres apartados se abordan sendos aspectos que son nodales en el debate de la política educativa de México, y también de la gran mayoría de los países de América Latina. Éstos remiten a elementos estructurales del sistema educativo y, fundamentalmente, a su gobierno. Así, en la segunda sección se analizan los marcos normativos y, en particular, las leyes generales de educación de los países de la región. En la tercera se revisa el desafío que constituye el gobierno de la política educativa en los países federales. En la cuarta se enumeran las principales reformas educativas de los últimos años en América Latina. Finalmente, en la quinta sección se presentan algunas reflexiones a modo de conclusión.

 

Desafíos y logros de la educación en México

 

México es un país que, dentro del contexto regional, enfrenta un escenario sumamente complejo para sostener en funcionamiento un sistema educativo universal y de calidad. Por un lado, el hecho de ser una nación muy poblada, con una proporción relativamente alta de niños y adolescentes, representa desde el punto de vista cuantitativo un desafío de tremenda magnitud, sólo superado en la región por el que enfrenta Brasil. En segundo lugar, en México se cumplen dos factores —la mayor presencia de población en zonas rurales y la existencia de comunidades indígenas— que incrementan las dificultades para garantizar una oferta educativa pertinente que llegue a todas las personas, lo cual significa un gran reto para las políticas de inclusión y equidad. En el contexto regional, México está en un lugar intermedio en estos dos factores, y ello se traduce en un escenario que imprime complejidad a la instrumentación de las políticas educativas.

 

El panorama se torna más arduo porque el país se destaca por su alto nivel de pobreza, que contrasta con el hecho de que su producto interno bruto (PIB) per cápita es alto en el contexto regional. De hecho, México está en el grupo de los países latinoamericanos con más alto nivel de ingreso per cápita, y es el que tiene el porcentaje de pobreza más elevado de ellos. Asimismo, entre los ocho países que tienen mayor porcentaje de pobres en la región, México es el de mayores ingresos. Esta dificultad del contexto social en el que se plantea la política educativa requiere seguramente de un mayor esfuerzo financiero para afrontarla.

 

Los indicadores educativos posicionan a México como una de las naciones de la región con mejores logros en acceso, permanencia, graduación y aprendizajes. Si bien la graduación del nivel medio superior (secundaria alta) es relativamente baja comparada con otros países latinoamericanos, es importante tener en mente que México fue una de las últimas naciones en incorporar este nivel en el ciclo de la educación obligatoria.

 

Finalmente, cabe señalar dos temas centrales de la agenda educativa en la región: las desigualdades educativas en términos de acceso, permanencia y aprendizaje aún son muy importantes en todos los países, y hay señales que invitan a hipotetizar que el ritmo en que se dan los avances para revertir este escenario es cada vez más lento, con la posibilidad, en algunos casos, de detenerse. En este contexto, las naciones latinoamericanas tienen el desafío de diseñar una política educativa con un enfoque de equidad e inclusión, lo cual implica repensar ciertos aspectos estructurales del funcionamiento de sus sistemas educativos.

 

Los marcos legales educativos en América Latina

 

Todos los países de la región cuentan con leyes generales u orgánicas de educación que establecen el marco de las políticas en la materia, es decir, sus principios y los grandes sentidos o propósitos de la educación. Son rectoras de la dinámica que tienen las prácticas en cada caso, y definen las obligaciones de los Estados nacionales en torno a la educación de sus ciudadanos.

 

El panorama legislativo en Latinoamérica es muy variado, pues coexisten leyes nuevas, de reciente entrada en vigor, con otras que tienen más de cincuenta años de presencia. Una lectura cronológica de las leyes actualmente vigentes hace visible que los distintos textos normativos expresan una temporalidad en el debate educativo, porque cada una de ellas nació en un clima de discusión propio de cada momento, y sus principales marcas aportan a su identidad. Puede sostenerse, desde esta lectura, que cada nueva ley se enriquece en su redacción de las leyes vigentes en ese momento en la región, de las recomendaciones y compromisos que van surgiendo de los nuevos acuerdos internacionales, y de los temas que en su coyuntura funden a los múltiples actores de la comunidad educativa.

 

Ejemplo de lo afirmado es que la última de las leyes de educación sancionadas, la Ley Orgánica de Educación Intercultural de Ecuador, expresa en su articulado con mucha claridad las definiciones y recomendaciones que se desprenden de los lineamientos relativos al derecho a la educación. Pero en ese texto se identifica, además, un esfuerzo por capitalizar la experiencia y los avances que fueron aportando cada una de las leyes que la precedieron en la región. Esto es, cada texto refleja un debate regional que trasciende al ámbito legislativo en que se gesta y da cuenta del alto grado de apropiación del concepto de la educación como un derecho humano por parte de los actores involucrados y de la sociedad civil de la región. Se percibe un efecto de contagio entre los textos, que permite conjeturar una progresión gradual del conjunto de las leyes hacia esquemas normativos fuertemente comprometidos con la educación como un derecho fundamental.

 

La Ley General de Educación de México fue publicada en el Diario Oficial de la Federación en julio de 1993, es decir, hace más de un cuarto de siglo. Es la cuarta ley más antigua de la región, luego de las de Panamá, Costa Rica y Guatemala. Se trata de un texto normativo que, si bien fue incorporando permanentemente cambios que pueden llevar implícitos una actualización de sus contenidos, conserva la estructura de un texto elaborado en el siglo pasado. A la luz del contexto regional, cabe dejar instalada la pregunta respecto a si México no se debe una nueva ley de educación.

 

¿Qué aportaría redactar y sancionar una nueva ley en la materia? En primer lugar, la incorporación en el debate educativo de una serie de temas que, si bien ya están tratados en el texto actual, se nutrirían del desarrollo que han tenido en estos veinticinco años. Cabe señalar, entre ellos, el modo en que se fue enriqueciendo la conceptualización y la operatividad de la noción de la educación como derecho humano, en especial a la luz de los acuerdos y tratados internacionales ratificados por el país en los últimos cinco lustros, así como la función de garantía de derechos y los instrumentos de exigibilidad del derecho a la educación. En segundo lugar, podría significar la apropiación de las referencias que remiten al sentido de la educación. Éstas fueron ampliadas al incluir un conjunto de valores relacionados con la no discriminación, los derechos sexuales y reproductivos, la prevalencia de lo colectivo sobre lo individual, la autonomía de los pueblos, la incorporación de diferentes aspectos de las cosmovisiones precolombinas, la relación de la vida social con el medio ambiente, etcétera.

 

Por último, podría significar la posibilidad de instalar un debate sobre los derechos de los diferentes actores de la comunidad educativa, en particular los de estudiantes y docentes.

 

En los países de América Latina, gran parte de la normatividad —y en particular de las leyes de educación— tiene un papel fuertemente performativo en la dinámica de la sociedad. Esto es, en su implementación va transformando el devenir de los procesos sociales. A través de sus legisladores, cada sociedad busca establecer nuevos horizontes y proponer dinámicas aún inexistentes con el fin de consolidar prácticas que se consideran valiosas para el conjunto de la nación. La discusión sobre una nueva ley educativa representa siempre la oportunidad de generar un debate público sobre el tipo de educación que cada sociedad elige como horizonte, sobre los mecanismos más adecuados para abordar ese desafío, así como sobre el lugar de cada uno de los actores de la comunidad involucrada —y de la sociedad en general— en el proyecto de construcción de una educación de calidad para todas las personas.

 

Federalismo y gobierno de la educación

 

Los sistemas educativos de América Latina estuvieron, desde su origen, altamente centralizados. En sus diseños originales, los países optaron por una oferta educativa que —pese a tener el objetivo de llegar a todo el territorio nacional— dependía directamente del gobierno nacional. Esta definición no fue exclusiva del sector educativo; casi la totalidad de la oferta de servicios públicos, y en particular la vinculada con los sectores sociales, se caracterizó históricamente por esta fuerte matriz centralizada.

 

En el marco de las reformas estructurales llevadas a cabo en América Latina a fines de la década de los ochenta y comienzos de los noventa, el debate se planteó en torno a dos posiciones opuestas: quienes promovían la descentralización de la oferta de servicios públicos —entre ellos, los educativos— y quienes sostenían la defensa de los sistemas centralizados. En el devenir de la dinámica de la gestión estatal en esta área se fue demostrando que los dos esquemas tienen puntos fuertes que merecen ser considerados, así como debilidades que necesariamente deben abordarse con el fin de fortalecer la capacidad estatal de garantizar una oferta de servicios de calidad.

 

La experiencia que han ido acumulando los países en estas décadas permitió que el debate haya ido cambiando paulatinamente su pregunta estructurante. Ya no se busca responder qué es mejor, si recurrir a servicios educativos centralizados o a descentralizados: el eje del debate en este momento se está afianzando en torno a cómo lograr la mejor articulación de las instancias centrales y las locales, con el fin de garantizar una oferta de servicios universales y de calidad, que consoliden a los estados en su condición de garantes de derechos.

 

¿De qué forma articular la capacidad redistributiva e igualadora de oportunidades que tienen las instancias centrales de gobierno con la sensibilidad y capacidad de adecuación y participación que ofrecen los gobiernos locales? Esta articulación adquiere especial complejidad en el caso de los países federales, en los cuales la soberanía de los gobiernos estaduales y la definición de competencias diferenciadas, definida desde los textos constitucionales, puede representar un espacio para la consolidación de su encuentro o, por el contrario, un verdadero obstáculo.

 

Solamente dos países de América Latina, además de México, son federales: Argentina y Brasil. El primer gran reto que se les presenta es cómo garantizar una política educativa de carácter nacional que articule los diferentes niveles de gobierno y que al mismo tiempo respete las soberanías territoriales. En cada caso existen dispositivos institucionales orientados específicamente a la gestión del federalismo: el Consejo Federal de Educación, en Argentina; el Consejo Nacional de Educación, en Brasil; y el Consejo Nacional de Autoridades Educativas, en México. Las atribuciones, el grado de representatividad y el carácter vinculante de las recomendaciones o lineamientos que se generan en esos ámbitos varían en lo particular.

 

Hay otra pregunta central al momento de hacer un análisis de los federalismos en la región: ¿cuáles son las atribuciones que el Estado nacional federal se debe reservar para garantizar una política nacional de educación? La respuesta comprende, al menos, tres dimensiones en las que el gobierno federal deposita su capacidad de definir un proyecto educativo para todo el país: el financiamiento, el marco curricular y la evaluación.

 

En las tres dimensiones, México es el país latinoamericano que sostiene un modelo más centralizado, en el cual el gobierno federal conserva mayores atribuciones con respecto a los gobiernos de los estados. Aun así, en el marco del Sistema Nacional de Evaluación Educativa (SNEE), a través de sus treinta y dos Programas Estatales de Evaluación de la Mejora Educativa (PEEME), México desarrolla una de las experiencias más ambiciosas orientadas a fortalecer la capacidad de los gobiernos locales para evaluar sus políticas educativas.

 

Algunas reformas educativas recientes en la región

 

Los sistemas educativos de los países de América Latina se han ido consolidando desde su fundación hasta la actualidad mediante una sucesión permanente de cambios, procesos de acumulación y de sustracción, a través de un flujo continuo de acción que conforma la política educativa. Si bien el funcionamiento de los sistemas está en una dinámica permanente de transformación, en todos los países —en algún momento de su historia— las autoridades han tomado la decisión de impulsar cambios profundos orientados a modificar la estructura del sistema educativo, y con ello transformar aspectos tales como el horizonte de sus políticas, su esquema de gobierno, etcétera. Dichos momentos son los que, en este trabajo, se definen como reformas educativas: en el contexto de un devenir permanente de transformación de los sistemas educativos, llamamos reformas a aquellos cambios intencionados desde el poder político que buscan modificar aspectos estructurales del funcionamiento del sistema educativo.

 

Las innovaciones encaradas en los últimos quince años por Perú, Chile y Ecuador se inscriben dentro de las iniciativas reformistas características del nuevo siglo. Cada una de ellas ha persistido en la expansión de derechos educativos a través de diferentes políticas dirigidas a ampliar el acceso a todos los niveles, enfatizando las acciones dirigidas al inicial y al secundario. Dichas reformas, además, han actuado manifiestamente en favor de la mejora de la calidad y la equidad educativas, mediante propuestas destinadas al reconocimiento de los derechos de poblaciones excluidas y marginadas, transformaciones curriculares, y evaluaciones estandarizadas y de desempeño, entre otras medidas destacables.

 

Analizando en perspectiva las tres reformas educativas mencionadas, se advierte que la de Perú incluyó con claro énfasis un eje orientado a instrumentar acciones vinculadas al cierre de brechas educativas, tales como la sustitución y mejora de la infraestructura escolar, y acciones complementarias de redireccionamiento y mejora de la política en la materia —las concernientes a la calidad de los aprendizajes y la gestión eficaz del sistema escolar—. De gran importancia ha sido, no obstante, la sanción de la Ley de Reforma Magisterial para la restructuración de la carrera docente en aras de la revalorización y jerarquización profesional del rol en ese país.

 

Por su parte, el caso chileno presenta un conjunto normativo de mayor densidad, que generó grandes cambios en la estructura escolar del país con la intención de producir un profundo impacto en la igualdad socioeducativa y la calidad de los aprendizajes. En este caso, la Ley de Inclusión Educativa es el pilar de la reforma chilena y el mayor argumento legal para revertir las percepciones negativas que denostaban al sistema educativo de ese país, caracterizado como discriminador e inequitativo, y cambiar sus bases de sustentación.

 

Ecuador es, entre los países analizados, el que más avanzó en cambios estructurales del sistema educativo. Además, redefinió los alcances y el carácter del derecho a la educación en su territorio, planteó un nuevo mapa de responsabilidades de cada uno de los actores del sistema y reorganizó sus prestaciones en pos de una educación equitativa y de calidad, combinando acciones políticas complementarias de mejora y grandes cambios a la estructura, recuperando la preocupación estatal por el sector. Cabe destacar que de todas las reformas que aquí se analizan, la de Ecuador es la única que fue acompañada por la redacción de una nueva ley general de educación, la Ley Orgánica de Educación Intercultural.

 

Más allá de sus particularidades, Chile, Ecuador y Perú avanzaron en reformas educativas claramente integrables en torno a tres ejes estructurales comunes: en primer lugar, la decisión de poner la calidad de los aprendizajes como motor de sus procesos de reforma; en segundo lugar, iniciativas de revalorización y rediseño de la carrera docente como un factor determinante para lograr mejoras en los aprendizajes; y por último, acciones orientadas a redelinear las claves de la gestión del sistema y de los establecimientos educativos.

 

La reforma mexicana de los últimos años comparte los tres ejes como centrales, por lo cual se suma a este conjunto de reformas, conformando un nuevo perfil de acciones que sin duda emerge del debate sobre las políticas educativas que se desarrolla hoy en la región. La preocupación por la calidad y la decisión de ponerla como horizonte y sentido de la reforma se manifiestan en la reescritura del artículo 3° constitucional, donde se señala que el Estado “garantizará la calidad en la educación obligatoria de manera que los materiales y métodos educativos, la organización escolar, la infraestructura educativa y la idoneidad de los docentes y los directivos garanticen el máximo logro de aprendizaje de los educandos” (CPEUM, 2013: 2). La definición de la carrera docente como un factor nodal para el logro de la calidad es también un elemento esencial de la reforma mexicana, y común con las otras. Finalmente, la necesidad de avanzar hacia nuevas formas de gestión se plasma en el nuevo modelo educativo que representa el componente pedagógico institucional de la reforma.

 

Algunos aspectos de la reforma mexicana la acercan más a la experiencia ecuatoriana: por ejemplo, tener como marco de la política educativa el principio de que la educación es un derecho, la necesidad explícita de que el Estado retome la rectoría de la política en la materia y, ya en un plano institucional, la creación de organismos de evaluación autónomos, el INEE en México y el Instituto Nacional de Evaluación Educativa (INEVAL) en Ecuador.

 

A pesar de lo anterior, la reforma mexicana tiene también sus particularidades. No sólo conlleva un cambio en las principales leyes que establecen las reglas de juego de la política educativa, sino que dicha transformación también incluyó —como ya se refirió— la modificación del artículo 3° de la Constitución, hecho que fue posible gracias a un consenso político del más alto nivel. Es además una reforma que aborda la cuestión de la calidad con dos definiciones institucionales muy claras, las cuales se desprenden de sendas leyes, como son la Ley del INEE (LINEE) y la Ley del Servicio Profesional Docente (LSPD). Por último, los cuatro países comparten un aspecto de la política educativa que es central en el debate en la región: las evaluaciones de desempeño de los docentes. Perú, Ecuador y México las instauraron a partir de sus últimas reformas, mientras que Chile ya las había incorporado en el año 2003.

 

Comentarios finales

 

El análisis de la situación educativa de México y de sus políticas en el contexto de América Latina permite identificar algunas particularidades que merecen ser destacadas. En primer lugar, el hecho de que pese a ser uno de los ocho países más ricos de la región, México se encuentra además entre los ocho países con mayor porcentaje de población en condiciones de pobreza. Las condiciones de pobreza estructural que persisten en una parte importante de la población de México representan uno de los mayores obstáculos para el cumplimiento del mandato constitucional de garantizar el derecho universal a una educación de calidad. En este escenario, las acciones compensatorias incluidas en el espectro de las políticas educativas del país no logran revertir las profundas desigualdades existentes.

 

Surge, pues, la necesidad de promover un debate que se enfoque en dos aspectos relevantes de la política educativa: por un lado, en aquellos aspectos estructurales del funcionamiento del sistema educativo que contribuyen a la reproducción de estas desigualdades profundas, y que restan efectividad a las acciones compensatorias actualmente vigentes; por el otro, en la consideración de que el objetivo de garantizar el derecho a la educación excede a las políticas educativas, las cuales deben ser abordadas como políticas de Estado, involucrando a las más diversas áreas de gobierno —trabajo, bienestar social, salud, transporte e infraestructura territorial— para su consecución.

 

La necesidad de una revisión de la estructura de la política educativa de México remite a otro de los temas analizados en este estudio, asociado con el avance en la búsqueda de mecanismos de diálogo y consenso que fortalezcan el federalismo educativo del país. Como se señaló, las políticas mexicanas en la materia son las más centralizadas de los tres países federales de la región, lo cual puede llegar a restringir el ejercicio de la soberanía por parte de los estados y los municipios. Sin embargo, es responsabilidad del Estado nacional federal asegurar que, en un contexto de mayor descentralización, haya iguales logros en términos del ejercicio del derecho a la educación por parte de las nuevas generaciones. Ello lleva a la necesidad de crear mecanismos de apoyo y fortalecimiento de la gestión educativa en el espacio local. En tal contexto, la experiencia del INEE en el fortalecimiento de los equipos de gobierno de los estados, para que puedan llevar adelante la evaluación de sus programas de mejora educativa, puede ser un punto de referencia en el debate.

 

La revisión de los aspectos estructurales de la política educativa con el fin de elevar su efectividad frente al complejo escenario social que caracteriza a México, junto con la posibilidad de promover una reflexión sobre estrategias que fortalezcan el federalismo educativo, refuerza los argumentos para que el país abra un debate sobre el marco regulatorio en el cual se establecen las reglas de juego de la política educativa, y en particular su ley general de educación. Como se destacó, sería una gran oportunidad para invitar al conjunto de la sociedad a discutir sobre la educación que México se propone para sus habitantes, así como sobre las estrategias de políticas necesarias para garantizar su efectividad.  

 

Referencias

 

CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS (CPEUM) (2013). Diario Oficial de la Federación. Ciudad de México.

ORGANIZACIÓN DE LAS NACIONES UNIDAS (ONU) (2015). Transformar nuestro mundo: la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible [en línea].

 

 

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