42 ola de reformas educativas

¿Qué queda hoy de la gran ola de reformas educativas de los años noventa en América Latina?

 

En el siguiente texto, Aurora Loyo, especialista en política educativa, actores sociales y organizaciones docentes de América Latina, contrasta desde una perspectiva comparativa las propuestas que prevalecieron en las reformas educativas de México, Brasil y Argentina en la década de los noventa.

 

Aurora Loyo

Instituto de Investigaciones Sociales, UNAM

 

Desde los tiempos del barón de Humboldt, las mentes inquietas han buscado conocer sistemas educativos de países distintos al suyo. Esta sana curiosidad, acompañada de reflexión, dio lugar a lo que hoy conocemos como educación comparada. No basta con viajar al país vecino, observar, hacer preguntas, anotar en un diario; es inevitable interrogarse sobre las similitudes y diferencias. Descubrimos así que la comparación como enfoque nos permite profundizar en la comprensión de nuestro propio sistema educativo. Lo que en nuestro país parece novedoso, en otro puede haber sido puesto en marcha con anterioridad y mostrado sus debilidades. Lo que juzgamos idiosincrático, un rasgo distintivo de nuestras escuelas, quizá no lo es. En suma, ignorar otras experiencias es casi tan peligroso como imitarlas irreflexivamente. En cambio, contrastarlas y compararlas sistemáticamente siempre resulta enriquecedor.

 

Para México, el espacio natural de referencia es América Latina. Situándonos de inicio en esta tradición, consideramos útil volver la vista a las reformas educativas de la década de 1990. Centraremos nuestra atención en lo acontecido en México para contrastarlo con procesos muy distintos: el argentino y el brasileño. Nos interesa responder a la siguiente pregunta: ¿qué tanto se han desvanecido y qué tanto continúan presentes los grandes temas de las reformas de los años noventa?

 

Las reformas de los noventa: una mirada retrospectiva

 

En los años noventa se instauró en América Latina un discurso educativo que permeó, en un grado en el que nunca antes había sucedido, las agendas de los gobiernos nacionales, los congresos académicos sobre educación, los medios de comunicación y hasta las conversaciones entre ciudadanos. Fue un discurso totalizador, pues, aun cuando existieron diferencias de matiz y énfasis, contuvo un núcleo duro cuyo emisor más poderoso —que no el único— fue el Banco Mundial. Ello fue posible en el marco de una crisis derivada de la deuda pública y del descrédito del modelo de Estado benefactor. La reforma del Estado se consideró como una salida viable, y se pusieron en marcha varios procesos interconectados en el ámbito educativo.

 

Por una parte, se produjeron diagnósticos que ponían el acento en los distintos déficits de los sistemas educativos nacionales. Hubo, desde luego, diferencias en cada caso nacional, pero interesa mencionar aquí las orientaciones generales que se plantearon como vías de mejora. La más importante fue la descentralización, seguida de la recomendación de incentivar la participación social, buscando la inclusión de nuevos actores más allá de los sindicatos docentes. Otras directrices apuntaron a hacer modificaciones en la estructura y en la duración de los ciclos del sistema educativo (SE) y a dar preferencia a la educación básica por encima de los ciclos superiores. De la mano del concepto de calidad educativa, se señaló reiteradamente la importancia de la profesionalización docente y la conveniencia de que se contara con un conjunto de reglas coherentes para su ingreso y promoción en el sistema educativo, así como para instalar procedimientos de evaluación e incentivos. La gestión escolar fue otro de los temas estrella y se insistió en la ingente necesidad de contar con más y mejores datos sobre todos los elementos y procesos que intervienen en el SE.

 

La equidad no estuvo ausente de este discurso. Por ejemplo, la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) produjo un documento que incluía los temas de calidad y equidad. Dado que la política social no puede separarse de la educativa, durante esa década se pusieron en marcha programas enfocados en las poblaciones más vulnerables. Si bien la ecuación calidad-equidad se resolvió de formas distintas, tanto en el discurso de los organismos internacionales y regionales como en las agendas gubernamentales, el acento se puso en la calidad.

 

Tres casos nacionales

 

En Argentina, la reforma educativa adquirió plena condición jurídica mediante la Ley Federal de Educación de abril de 1993, que estableció cambios en la estructura, la organización y el financiamiento del sistema educativo, sin renunciar por eso a abordar lo educativo y lo pedagógico. Habiéndose fincado en condiciones de penuria presupuestal, la intención de redistribuir dicho financiamiento fue primordial. El nuevo Pacto Federal Educativo estableció mayores responsabilidades para las provincias argentinas con costos políticos y sociales serios para las regiones más pobres.

 

En el caso de Brasil, la redistribución tomó un camino distinto: el Fondo de Mantenimiento y Desarrollo de la Enseñanza Fundamental y de Valorización del Magisterio (FUNDEF) tuvo como objetivo la municipalización. Como resultado, el monto total del fondo de participación para los municipios fue similar al establecido para los estados. El cálculo para unos y otros tomaba en cuenta el número de alumnos atendidos según el censo escolar emitido el año anterior por el Ministerio de Educación. El objetivo marcado en los documentos fue lograr que los recursos se repartieran de modo que fuera posible avanzar en la universalización de la educación fundamental.
En México, el ímpetu reformador de los años noventa logró instalar dos tendencias que marcarían las políticas educativas de las décadas posteriores. En el ámbito social se optó por la focalización para beneficiar a los sectores más pobres. Los grandes programas de la década, Solidaridad y Progresa, incluyeron un componente educativo. El Programa Nacional de Solidaridad (PRONASOL), creado en diciembre de 1988, le otorgó prioridad a la primaria y, en 1990, puso en marcha el programa Escuela Digna. Para combatir la deserción, se diseñó Niños en Solidaridad, cuyo objetivo, focalizado en estratos específicos, fue contrarrestar la miseria de las familias con la intención de que los menores pudieran mantenerse en la escuela. El programa Progresa introdujo algunas modificaciones, aunque sobre las mismas líneas. Pese a que Argentina instauró un programa compensatorio —el Plan Social Educativo, vigente entre 1993 y 1999—, México se situó a la vanguardia en lo que respecta a programas focalizados de política social.
En otros aspectos, la reforma mexicana fue menos ambiciosa. No existieron aquí equipos de expertos comparables a los que intervinieron en la educación argentina (Tedesco y Tenti, 2001). Tampoco se abrieron espacios para la innovación educativa a escala local, como los que se produjeron en Brasil. Lo de México fue, fundamentalmente, una descentralización limitada a nivel estatal que, si bien transfirió el control de las escuelas de educación básica y normal a los gobiernos de las entidades federativas, mantuvo centralizados todos los aspectos normativos, en especial el curricular. No obstante, en lo que al financiamiento se refiere, en México los estados no sufrieron las penurias ni los sobresaltos que afectaron a las provincias argentinas durante esa década.

 

Nuestra valoración sería incompleta si no incluimos una cuestión crucial en el éxito de cualquier reforma: la capacidad de los reformadores para lograr consensos y disminuir la conflictividad. En ello, para bien y para mal, la reforma mexicana fue considerada la más exitosa de los tres casos. Con el fin de entenderlo, hemos de referirnos brevemente a un actor interno muy importante: los sindicatos docentes.

 

Conflicto y concertación

 

Dentro de la lógica de las reformas a la que nos hemos referido, la redistribución de los recursos no se limitaba a impulsar medidas descentralizadoras. De los documentos del Banco Mundial, replicados por muchos otros emisores, emanó un diagnóstico unánime: la proporción del gasto educativo dedicada a los sueldos y prestaciones de los maestros era excesiva y dejaba muy pocos remanentes para mejorar la infraestructura y para introducir innovaciones ligadas a la mejora de la educación. La escasez de recursos y la aceptación tácita de esta recomendación dieron como resultado, en Argentina y en Brasil, un deterioro acelerado del sueldo real del magisterio. En Argentina, este ingreso disminuyó a la mitad en el transcurso de la década. En Brasil, los datos no son tan contundentes, dadas las grandes diferencias que existen entre los estados. De nuevo, México siguió un patrón distinto, ya que una fuerte disminución del sueldo magisterial real ya se había dado en la década anterior, y en los noventa hubo más bien un proceso de recuperación, aunque apenas alcanzó a restituir lo perdido.

 

Ante este panorama, no es de extrañar que las demandas de aumento salarial fueran las más frecuentes y condujeran a importantes movilizaciones. A esto debe agregarse que, en los dos países del Cono Sur, las dirigencias gremiales resintieron una drástica limitación del ámbito de su influencia. Muchas medidas empezaron a tomarse sin su concurso, lo que se combinó con una apertura hacia la participación de otros actores no siempre bien vistos por los gremios: organizaciones de la sociedad civil, empresarios y asociaciones de padres de familia.

 

La investigación sobre las respuestas a las reformas de parte de los sindicatos en estos tres países nos indicó la relevancia explicativa que tiene el vínculo entre dichas organizaciones y el Estado.

 

Nos limitaremos aquí a señalar ciertos datos sobre las organizaciones docentes más importantes de los tres países: el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación (SNTE) de México es una organización más antigua que sus similares sudamericanas, pues se fundó en 1943, mientras que la Confederación de Trabajadores de la Educación de la República Argentina (CTERA) nació en 1973, y la Confederación Nacional de los Trabajadores de la Educación (CNTE) brasileña, en 1987.

 

Sus historias son muy distintas. Como se sabe, el SNTE es un sindicato de tradición corporativa, mientras que en las confederaciones del Cono Sur el sindicalismo docente convive con tradiciones asociativistas y liberales y, sobre todo, acusa la marca de experiencias provenientes de las luchas de grupos magisteriales organizados contra las dictaduras. Estas diferencias explican en gran medida que, mientras en México se firmó en 1992 el Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica y Normal (ANMEB) —un pacto político cupular entre el sindicato y las autoridades gubernamentales—, en los casos de Argentina y Brasil los procesos de reforma se vieron acompañados por una acentuada conflictividad de las organizaciones docentes nacionales y subnacionales.

 

Lo anterior, por supuesto, no es sino una caracterización general que debe ser matizada. Por ejemplo, ni en Argentina ni en Brasil estuvieron ausentes del todo los momentos de concertación. En Argentina, la CTERA registra como un triunfo el Fondo de Incentivo Docente, así como la capacidad de veto que ejerció sobre el proyecto de profesionalización docente. Esas victorias parciales, seguidas de acuerdos, fueron el fruto de nuevas estrategias de acción sindical, como la instalación de la Carpa Blanca frente al Congreso de la Nación en abril de 1997. En Brasil, en 1994 la CNTE logró negociar el Pacto por la Valorización del Magisterio y la Calidad de la Educación y, más tarde, en la Cámara de Diputados, el proyecto de Ley de Directrices y Bases de la Educación Nacional, impulsado por el Foro Nacional de Defensa de la Educación Pública.
Conviene mencionar también que, en México, aunque la nota dominante fue la concertación, los núcleos de docentes agrupados en la Coordinadora Nacional de Trabajadores de la Educación (CNTE) llevaron a cabo movilizaciones de protesta muy importantes en la década de 1990. No fueron comparables a las que esos mismos grupos protagonizaron durante los ochenta, pero conservaron un componente político radical y de oposición, tanto a las reformas como a la dirigencia nacional del SNTE (Loyo, 2018).
Tendencias del nuevo siglo

 

El gran tema reforma educativa perdió auge en el siglo actual. Aun cuando en México se instauró de nuevo a partir de 2012 como un leitmotiv, en general en América Latina se habla más en términos de políticas educativas que de reformas. Pero, ¿cuáles son estas políticas educativas?, ¿existe, al menos parcialmente, un consenso en torno a algunas de ellas o estamos frente a un menú amplio pero laxo? Las agendas gubernamentales nos indican que, a pesar de la aparente fragmentación, persisten —como en la década de los noventa— algunas orientaciones generales que es necesario identificar.

 

En primer lugar, permanece la ampliación de los derechos, expresada sobre todo en la extensión de la obligatoriedad escolar, tanto hacia abajo (preescolar) como hacia arriba (secundaria o educación media superior). Otro rasgo dominante es lo que Rivas y Sánchez (2016) denominan gobernabilidad centralizada.
A continuación, nos referiremos en apretada síntesis a algunas de las políticas más recurrentes y proporcionaremos ejemplos.

 

En Brasil se instauró el Índice de Desenvolvimento da Educaçao Básica, que proporciona datos sobre cada escuela de educación básica, municipio y estado. Junto con este interés sostenido por mejorar los sistemas de información, se crearon o fortalecieron organismos encargados de la evaluación: en México, el Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación; en Brasil, el Instituto Nacional de Estudios e Investigaciones Educativas Anísio Teixeira, creado en 1937, pero con funciones renovadas, entre las que se encuentran el censo educativo, el sistema nacional de Evaluación de la Educación Básica y la Prova Brasil; Argentina no se adscribió a esta ola evaluadora en la misma medida.

 

En toda América Latina, los exámenes para alumnos, docentes y directivos proliferaron como nunca antes; a nivel pedagógico se dio una gran importancia a los libros de texto, pero también al acceso a todo tipo de materiales digitales. Hubo programas compensatorios muy variados, centrados en los estratos de población y en las escuelas más desfavorecidas. Pero el aspecto nuevo y controvertido fue la evaluación docente, la introducción de los llamados planes de mejora y la importancia concedida a los directores y supervisores. En lo que concierne a la evaluación vista como un instrumento central de política educativa, así como a la introducción de tecnologías de información y comunicación (TIC) y al fortalecimiento de la gestión, el Banco Interamericano de Desarrollo financió varios proyectos (Oreja y Vior, 2016).

 

Las políticas educativas y la política

 

Los casos que hemos escogido, Argentina, Brasil y México, nos sirven para ilustrar el grado de interdependencia que existe entre las políticas educativas y la política. En México, la continuidad en las orientaciones generales de las reformas educativas instrumentadas en los noventa, con las innovaciones que acabamos de señalar, fue mayor que en los dos países del Cono Sur.

 

La alternancia política que se dio en México en el año 2000, como producto de unas elecciones enlas cuales el candidato del Partido Revolucionario Institucional (PRI) perdió la contienda contra el candidato del Partido Acción Nacional (PAN) de centro-derecha, Vicente Fox Quesada, no produjo un viraje en las tendencias existentes en materia de política educativa. En 2012, de nueva cuenta, el candidato del PAN ganó la elección presidencial, y en esos doce años del nuevo siglo los grandes temas de los noventa siguieron estando presentes en la agenda gubernamental, adicionados con las novedades a las que hemos hecho referencia.

 

El cambio más importante se produjo en 2012-2013, con el retorno del PRI al Poder Ejecutivo Federal. El encarcelamiento de la dirigente nacional del SNTE, Elba Esther Gordillo, produjo una crisis en las relaciones entre el sindicato y el gobierno. Las reformas legislativas que se introdujeron entonces buscaron recuperar la rectoría del Estado, que —se dijo— había perdido por la excesiva injerencia del sindicato en la educación. De cualquier manera, lo interesante fue que esta modificación en la correlación de fuerzas del sistema educativo redujo considerablemente la influencia del factor sindical y se vio acompañada por un reforzamiento de la importancia concedida a la evaluación y en especial a la evaluación de los docentes.

 

En Brasil y Argentina, la política corrió por cauces distintos. Los gobiernos de Luiz Inácio Lula da Silva en Brasil y de Néstor Kirchner en Argentina introdujeron, a partir de 2003, políticas tendentes a disminuir las brechas económicas y sociales. No obstante, ciertos elementos centrales de las políticas educativas anteriores se mantuvieron prácticamente inalterados y produjeron tensiones políticas entre los actores sociales del sistema educativo. Así pudimos constatar, por ejemplo, que el gobierno de Lula da Silva impulsó políticas orientadas a incorporar a sectores históricamente marginados al espacio escolar, pero mantuvo los conceptos de eficacia y mérito académico, así como el sistema de evaluaciones iniciado durante el gobierno de Fernando Henrique Cardoso (Andrade y Felfeber, 2016).

 

La lección que se puede extraer de este recuento sobre las reformas educativas consiste en que las propuestas de los años noventa son mucho más perdurables de lo que los vaivenes políticos pudieran hacernos pensar. El reformismo se mantiene sobre la base de un descontento social generalizado respecto a los resultados educativos. Pero su persistencia y las tensiones que arroja, en virtud de las contradicciones que suscita entre políticas provenientes de ideologías de signo político distinto, se explican porque los temas y las recomendaciones de dichas reformas estuvieron anclados a cambios económicos, tecnológicos y culturales que operan a nivel global. Los organismos internacionales siguen influyendo en la política educativa, aunque su vocación prescriptiva se ha moderado, y las agendas gubernamentales hacen gala de plasticidad, dando lugar a combinaciones bastante heterodoxas. Como hemos visto, las políticas educativas tienen ámbitos múltiples y diferenciados, de forma que no necesariamente existe una coherencia preestablecida entre ellas. Pero, con los cambios políticos recientes ocurridos en los tres países, observaremos desarrollos inéditos que habrán de darnos nuevas rutas de interpretación sobre este tema.

 

Referencias

 

ANDRADE Oliveira, Dalila y Myriam Felfeber (2016). “El derecho a la educación en América Latina: un análisis de las políticas educativas en la historia reciente de Brasil y Argentina”. Educació i Història: Revista d’Història de l’Educació 27: 107-133.

LOYO, Aurora (2018). “Las organizaciones docentes y las reformas educativas en América Latina”. Ponencia presentada en la Conferencia Anual de la Sociedad de Educación Comparada e Internacional 2018. Re-Mapeando la Educación Global: Diálogo Sur-Norte, realizada en la Ciudad de México del 25 al 29 de marzo.

OREJA Cerruti, María Betania y Susana E. Vior (2016). “La educación y los organismos internacionales de crédito. Préstamos y recomendaciones para América Latina (2000-2015)”. Journal of Supranational Policies of Education 4: 18-37.

RIVAS, Axel y Belén Sánchez (2016). “Políticas y resultados educativos en América Latina; un mapa comparado de siete países (2000-2015)” [en línea]. Revista Electrónica de Investigación y Evaluación Educativa (RELIEVE) 22 (1).

TEDESCO, Juan Carlos y Emilio Tenti Fanfani (2001). La reforma educativa en la Argentina. Semejanzas y particularidades. Buenos Aires: Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación-Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura.

 

 

 

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