LA EDUCACIÓN OBLIGATORIA EN MÉXICO Informe 2019

Durante más de quince años el INEE ha contribuido de manera consistente y técnicamente sólida a identificar y reconocer que el Sistema Educativo Nacional (SEN) enfrenta grandes desafíos para garantizar el derecho a una educación de calidad para todos. Ello, en buena parte, debido a la desigualdad social y a la inequitativa distribución de los servicios educativos. Todavía más: el propio SEN y, en consecuencia, la escuela, tienden a reproducir inequidades y desigualdades que afectan a los sectores más vulnerables.

Hoy las niñas, niños y adolescentes (NNA) de estas poblaciones en nuestro país son quienes se ven más afectados por las brechas más grandes en términos de acceso, permanencia y logro de aprendizajes, pero, aún más importante, son ellos quienes reciben el servicio educativo con las condiciones menos favorables para su aprendizaje. La infraestructura, los materiales educativos, el currículo, el presupuesto, la idoneidad de los docentes, entre otros factores, suelen ser insuficientes y poco pertinentes, es decir, carecen de la calidad necesaria.

Si la obligación del Estado mexicano en el ámbito educativo es garantizar una educación de calidad para todos sus ciudadanos, y si —como lo señala la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO)— todos cuentan y cuentan por igual, es claro que el SEN debe redoblar esfuerzos para que las NNA tengan las mismas oportunidades de acceder a la escuela, permanecer en ella y lograr aprendizajes significativos y relevantes para sus trayectorias de vida, independientemente de su condición social, étnica, religiosa o de cualquier otra índole.

De acuerdo con este Informe institucional, si bien el SEN presenta avances importantes, muestra también áreas críticas que dificultan cumplir con el derecho a una educación de calidad para todos. Éstas se describen en los siguientes apartados.

No se ha logrado plenamente el derecho de acceso, cobertura y logro educativo

En el ciclo escolar 2016-2017, la primaria tuvo una cobertura neta de 98.5%; la secundaria, de 84.3%; preescolar, de 71.7% y la educación media superior (EMS); de 63.8%. La primaria y la secundaria son los niveles educativos que presentan una mayor tendencia a la universalización, mientras que el reto aún persiste en los niveles de preescolar y media superior.

Sin embargo, incluso en la tasa de asistencia se puede observar la baja capacidad del SEN para incorporar a los grupos en condiciones de vulnerabilidad, ya que son las poblaciones rurales, indígenas, con discapacidad, de alta marginación y aquellas pertenecientes al nivel de ingreso más pobre, las que tienen mayores limitaciones para estar dentro del sistema educativo (INEE, 2018e). Esta brecha, además, se va incrementando a lo largo de la trayectoria de vida de las personas que integran estos grupos en relación con sus contrapartes, lo cual es un indicador de que constituyen las poblaciones con mayores problemas no sólo de acceso, sino también de permanencia y logro.

Al analizar las mayores brechas, destaca el caso de las NNA de familias de jornaleros agrícolas migrantes, pues se estima que sólo entre 14 y 17% de éstos asiste a la escuela. Además, aquellos que logran acceder carecen de instalaciones y mobiliario adecuados para el aprendizaje, de un currículo pertinente, de figuras educativas con formación o experiencia profesional suficiente, así como de un sistema escolar flexible y adaptable a la constante movilidad en la que viven. Sus trayectorias educativas, por tanto, son muy susceptibles a truncarse.

En el caso de la población indígena de nuestro país, es ésta la que tiene mayores dificultades para mantenerse en la escuela. Su tasa de asistencia es menor en comparación con la del resto de la población; en 2014 su escolaridad promedio era de 6.7 años, en tanto que, para la media nacional, fue de 8.9 años y, en ese mismo periodo, su tasa de analfabetismo triplicó el nivel nacional (19.2 y 6.3%, respectivamente) (INEE, 2017a). Aún más, según los resultados del Plan Nacional para la Evaluación de los Aprendizajes (Planea), 83.3 y 80% de los alumnos de sexto de primaria que asistían a escuelas indígenas se ubicaron en el nivel de logro insuficiente en Matemáticas y en Lenguaje y Comunicación, respectivamente; mientras que en el caso de las NNA que asistieron a escuelas generales públicas, los porcentajes de insuficiencia fueron de 62.8 y 51.6% para estas mismas pruebas.

Por otro lado, hay que señalar que la tasa de eficiencia terminal en el SEN ha tenido incrementos considerables a lo largo del tiempo. Sin embargo, este indicador disminuye a medida que avanzan los niveles educativos (97.7% en la primaria, 85.5% en la secundaria y 64.4% en la EMS), lo que da cuenta de los altos índices de reprobación, abandono y rezago que se van acumulando de la educación primaria a la media superior. Los indicadores en la EMS refieren un estancamiento en las acciones del SEN para lograr que los jóvenes en México terminen exitosamente este nivel educativo. La tasa de abandono para el ciclo escolar 2016-2017, por ejemplo, fue de 15.2% (780 000 jóvenes no continuaron con sus estudios), una cifra que se ha mantenido constante desde 2005: cada ciclo escolar, entre 600 000 y 700 000 jóvenes abandonan sus estudios en este nivel. Además, según los resultados de Planea 2017, una tercera parte de los jóvenes obtuvo un logro insuficiente en las pruebas de Lenguaje y Comunicación (33.9 %), y casi dos terceras partes, en Matemáticas (66.2 %).

En general, se debe señalar que, de acuerdo con los resultados de Planea, en los niveles de primaria, secundaria y EMS son las escuelas indígenas, comunitarias, multigrado, así como aquellas ubicadas en comunidades rurales y de alta y muy alta marginación las que presentan un mayor porcentaje de alumnos en el nivel I (insuficiente), lo que confirma que revertir esta situación requiere de una intervención pública intersectorial inmediata.

Dos casos especialmente preocupantes son: la primera infancia y las personas con discapacidad. En el primero, el problema principal es el acceso, pues sólo 11.26% de niñas y niños de 0 a 4 años se encuentra inscrito en algún servicio de cuidado o educación inicial. Si bien la educación obligatoria empieza a los tres años, es necesario poner el tema en la agenda educativa, dado el proceso clave de desarrollo que se presenta en esta etapa de la vida. Algunos expertos, de hecho, la han señalado como la primera zona de exclusión.

En el caso de las personas con alguna discapacidad, el problema se acentúa también en el acceso, pues en la edad de 3 a 5 años la brecha de asistencia entre ellas y las personas sin discapacidad es de 7.1%; se va incrementando a medida que crecen: de 6 a 11 años la brecha es de 10.7%; de 12 a 14 años, de 22.4%; y de 15 a 17 años, de 19.8% (INEE, 2018e). Sin embargo, es preciso resaltar que no hay información desagregada para esta población en términos de reprobación, rezago, abandono escolar, eficiencia terminal y logro educativo, lo cual constituye un vacío importante que debe considerarse pendiente.

No se ha logrado garantizar para todos el derecho a servicios educativos dignos, pertinentes y de calidad

Como también señala este informe, las condiciones de la oferta (infraestructura, organización escolar, materiales y métodos, perfil y formación de docentes y directivos, entre otras variables) permiten explicar qué tan adecuados son los entornos para el logro de los aprendizajes. Nuevamente, desde esta óptica las escuelas indígenas, comunitarias y migrantes (de nivel preescolar y primaria), así como las telesecundarias y los telebachilleratos, tienen los tipos de servicio con el menor acceso a entornos favorables para el proceso de enseñanza-aprendizaje (INEE, 2018e).

De acuerdo con los resultados de la Evaluación de las Condiciones Básicas para la Enseñanza y el Aprendizaje (ECEA, datos 2015), las escuelas indígenas presentan condiciones materiales precarias, ya que 1 de cada 5 tiene techo de lámina de asbesto, metal, cartón, palma o carrizo, o no cuenta con techo. Por otro lado, esta población no sólo asiste a escuelas indígenas, sino también a los servicios generales del SEN, cuyo currículo no es pertinente para atender a las niñas, niños y adolescentes indígenas, pues todas las escuelas a escala nacional comparten el mismo. Esta falta de pertinencia se observa incluso en escuelas rurales e indígenas, pues en muchas ocasiones los docentes al frente no hablan la lengua de la comunidad; ello imposibilita a los estudiantes la comprensión y el logro de aprendizajes. En relación con materiales curriculares para los alumnos, también se identificó una mayor carencia de libros de texto gratuito (LTG) en los grupos de cuarto, quinto y sexto grados de primarias comunitarias (58.6%) e indígenas (43%), contra 37.3% de las escuelas generales.

Por otro lado, las escuelas que no disponen de agua son, sobre todo, comunitarias (24.7%), indígenas multigrado (14.8%), indígenas no multigrado (5.5%) y generales multigrado (2.9%), la mayoría de ellas ubicadas en zonas rurales. Los porcentajes más altos de estudiantes que tienen mobiliario para sentarse y escribir, pero en malas condiciones, se ubican en las escuelas indígenas multigrado (46.5%), indígenas no multigrado (40.8%) y generales multigrado (31.7%).

En relación con rampas para el acceso y la circulación de personas con discapacidad, 61.2% de las primarias indígenas carece de ellas, en contraste con 59.6% de las primarias generales, así como 70.7% de las telesecundarias con respecto a 48.2% de las generales.

Es necesario destacar el caso de los servicios multigrado, los cuales carecen de una estructura ocupacional eficiente, pues los docentes ejercen funciones académicas y administrativas, además de que no cuentan con preparación específica, ya que no existe una formación inicial ni continua que los prepare para los requerimientos de un grupo multigrado. En estas escuelas, los docentes deben atender a estudiantes de distintos grados, y cumplir con funciones de dirección y de gestión escolar con la comunidad, lo cual reduce las horas que destinan a las tareas de enseñanza-aprendizaje. Esta situación se agrava en las escuelas multigrado que sólo cuentan con un docente.

Se han sentado las bases para un servicio profesional basado en el mérito

El establecimiento de perfiles profesionales para docentes y directivos constituye un primer paso hacia la mejora de su trabajo, ya que orienta los procesos de formación inicial, continua y los de evaluación, con miras a garantizar que los aspirantes a ser docentes sepan qué y cómo deben aprender los alumnos; que les permitan organizarse, evaluarse e intervenir pertinentemente en los procesos educativos; y reconocerse como profesionales en mejora continua, asumiéndose como personas responsables, éticas y capaces de generar vínculos con la comunidad.

Han transcurrido sólo cinco años desde que se iniciaron los procesos para la selección de docentes y directivos que entrarán en funciones, lo que abrió la posibilidad de renovar la planta docente, un esfuerzo cuyos resultados se podrán estimar en el mediano plazo. Mientras tanto, la publicación de los resultados y el acceso a las bases de datos derivadas de estas evaluaciones han dado lugar a diversos estudios para valorar el impacto que ha tenido el proceso de renovación del personal docente que ingresa o se promueve con base en el mérito.

Éstos muestran que los docentes y directivos que ingresaron a sus funciones mediante los procesos de evaluación realizados en 2014 y 2015 despliegan en su práctica diaria estrategias consideradas exitosas, en función de sus capacidades para incluir elementos como el compromiso, la inclusión, el liderazgo distribuido, la participación, la corresponsabilidad, la cercanía, el acompañamiento y la innovación, a fin de alcanzar éxitos educativos en relación con el aprendizaje de los alumnos.

Con sustento en el análisis de los resultados obtenidos por el primer grupo de docentes evaluados en 2015, durante 2016 y 2017 el INEE trabajó en la mejora del modelo de Evaluación del Desempeño, y se dio a la tarea de rediseñar el esquema de evaluación con los fines de permitir que fuera el propio docente quien la contextualizara y de hacerla más pertinente a las necesidades identificadas en los primeros años de aplicación. El replanteamiento implicó la integración de los instrumentos de respuesta construida en un proyecto de enseñanza con el registro de evidencias, lo que permitió que los sustentantes del proceso de evaluación 2017 incorporaran con mayor claridad elementos que se diluían en las producciones elaboradas bajo el modelo de 2015.

La acción del Estado no ha sido suficiente en la coordinación institucional, en el desarrollo de sistemas robustos de información ni en la asignación de gasto público

La mayoría de las poblaciones más vulnerables que se han señalado en este informe han experimentado una disminución en el presupuesto educativo asignado. Con esto, no sólo se ha reducido su visibilidad, sino también la atención de necesidades y requerimientos particulares de cada población.

Por otro lado, la coordinación gubernamental representa un reto ineludible. La escuela no puede verse como un ámbito ajeno al contexto social, cultural y económico. Por tanto, dependencias públicas, gobiernos de niveles nacional y estatal, y actores clave —como los centros de investigación, la sociedad civil y usuarios del SEN— tienen inadecuadas formas de comunicarse y articularse, cuando existen. Esto ha influido en vacíos de atención, ha generado duplicidad y el desarrollo de acciones que se contraponen para atender a todas las poblaciones, manteniendo la inadecuada atención de las más vulnerables.

En muchos casos se observan también dificultades con los sistemas de control escolar y de información educativa; éstos se encuentran desarticulados entre sí y, en muchas ocasiones, desactualizados. Un ejemplo relevante es la niñez jornalera agrícola migrante. No se cuenta con sistemas de control escolar que se comuniquen entre sí y permitan dar certificación de los estudios cursados y, por tanto, fortalecer la continuidad de las trayectorias de los estudiantes. Otro ejemplo ocurre en la EMS, donde la falta de sistemas impide conocer con exactitud si los estudiantes abandonan temporal o definitivamente sus estudios, o si sólo hicieron un cambio de subsistema.

Una agenda posible para el cumplimiento del derecho a una educación de calidad para todos

Desde el aprendizaje y la experiencia del INEE, es posible establecer una agenda dirigida a avanzar en el cumplimiento del derecho a una educación de calidad para todos. Entre los temas más relevantes destacan:

1. Desarrollar acciones que incidan en el acceso, la permanencia y el logro de los estudiantes y, con ello, asegurar el aprendizaje escolar y la formación ciudadana como elementos inherentes al derecho a la educación. Es esencial garantizar el acceso y la permanencia, pero igualmente importante el cumplimiento del derecho de aprender y que lo aprendido favorezca el bienestar personal y social.
   1. Incluir a quienes están fuera de la escuela, para lo cual serán necesarias acciones que favorezcan el acceso de poblaciones en edad de asistir a la educación preescolar y media superior, donde se observan las tasas más bajas de cobertura. En especial se requerirán intervenciones y apoyos adecuados para atender las brechas de acceso escolar en la niñez migrante, con alguna discapacidad, y monolingüe en lengua indígena, así como para NNA que nunca ingresaron a la escuela o que interrumpieron sus estudios antes de finalizar la educación obligatoria.
   2. Rediseñar la oferta a las poblaciones vulnerables para desarrollar la formación temprana (0 a 3 años) y, con ello, atender las desventajas educativas en la niñez de la población rural, migrante e indígena, con mecanismos e insumos que aseguren su pertinencia y calidad.
2. Establecer una política transversal de equidad educativa en favor de las poblaciones vulnerables (rural, indígena, migrante y con alguna discapacidad), de manera tal que toda acción gubernamental, en el sector educativo y afines, coloque a las poblaciones escolares vulnerables como prioritarias y conformen una agenda común de política integral para su atención.
3. Definir un modelo de educación rural, basado en un currículo adaptado a la organización escolar y contextualizado, con docentes formados en educación multigrado, personal para la atención a estudiantes con discapacidad y profesores de lengua extranjera, actividades artísticas y deportivas, y que garantice condiciones dignas de infraestructura y equipamiento. También se requerirá repensar la educación comunitaria del Conafe, aprovechar sus innovaciones en relación con el modelo educativo para multigrado, y reflexionar sobre las implicaciones y recaudos de conferir a jóvenes de secundaria y EMS la educación de la niñez rural más desprotegida.
4. Incrementar gradualmente el presupuesto público y generar estrategias para su distribución más efectiva, a partir de acciones afirmativas dirigidas a las poblaciones más vulnerables que permitan atender las principales brechas del SEN.
5. Fortalecer el marco normativo tendente a flexibilizar los esquemas de gestión escolar y a mejorar la asistencia técnica; para ello se deberán considerar respuestas apropiadas a la diversidad de la organización escolar en los servicios de educación obligatoria, así como asegurar que la centralidad de tareas de docentes y directivos sean de orden pedagógico, y que el personal de supervisión y asesoría apoye en el desarrollo de entornos favorables para la enseñanza y el aprendizaje.
6. Mejorar las condiciones de infraestructura, servicios básicos, equipamiento y mantenimiento de las escuelas, con énfasis en las de modalidad indígena, comunitarias, telesecundarias, telebachilleratos, las que atienden a la niñez migrante, con discapacidad y, en general, las ubicadas en zonas de alta y muy alta marginación, con el claro objetivo de asegurar escuelas dignas a todos los estudiantes y, por tanto, con recursos suficientes, pertinentes y de calidad, utilizados de forma eficiente, sin aportaciones de las familias.
7. Asegurar la relevancia, la adaptabilidad y la flexibilidad del currículo y su correspondencia con materiales educativos suficientes, con énfasis en atender las brechas de disponibilidad y entrega oportuna para poblaciones escolares vulnerables, como la niñez indígena, la migrante y la que asiste a servicios multigrado y comunitarios, y que consideren el enfoque inclusivo para todos los estudiantes.
8. Mejorar los esquemas de formación inicial y continua de los docentes, así como a las instancias encargadas de proveer esta formación. Los docentes deben contar con las herramientas necesarias para enfrentar los retos de enseñanza; por ello, es preciso crear esquemas que los habiliten para atender escuelas multigrado, a NNA con discapacidad, a jornaleros agrícolas migrantes, a la niñez indígena, a niñas y niños en la primera infancia, a adolescentes de la EMS y a estudiantes con otras condiciones particulares.
9. Establecer esquemas de incentivos laborales y desarrollo profesional que motiven a los docentes y atraigan a los mejores a desempeñarse en contextos donde más se les requiere, como el multigrado, la educación indígena y el de jornaleros agrícolas migrantes.
10. Impulsar y dar continuidad a acciones de interlocución y vinculación entre las distintas dependencias públicas, los gobiernos estatales y el nacional, así como con la sociedad civil y la ciudadanía, a fin de generar acciones conjuntas y de largo plazo que incidan en la mejora de la calidad y la equidad de la educación mediante la vinculación del ámbito educativo con acciones de salud, alimentación y otros elementos que coadyuven a las trayectorias educativas.
11. Incrementar el apoyo a las autoridades locales que enfrenten mayores rezagos educativos, así como el respaldo de iniciativas efectivas en las entidades. La atención a la diversidad también es patente en los avances educativos de cada entidad, por lo que será fundamental reforzar los esquemas de coordinación y corresponsabilidad entre los tres niveles de gobierno para dar atención a los rezagos en el cumplimiento del derecho a la educación y apoyar las buenas iniciativas estatales, las cuales deben comunicarse y replicarse.
12. Involucrar más y mejor al ámbito municipal en los procesos de apoyo a la gestión escolar. Es fundamental que el municipio, como autoridad gubernamental más próxima a las escuelas, tenga un papel más activo y corresponsable que coadyuve a mejorar los servicios educativos, especialmente en zonas rurales.
13. Fortalecer la evaluación del SEN como un insumo que permite medir los avances, detectar las brechas y los vacíos en la atención, y generar estrategias focalizadas que hagan más incluyente, equitativa y de calidad a la educación en México. Es necesario que la política educativa no pierda memoria y, por el contrario, que recupere, analice y fortalezca las acciones que aportan mayor valor a los objetivos del Sistema Educativo Nacional.

Los puntos de la Agenda del Informe INEE 2019 se encuentran desarrollados en diversas publicaciones previas del INEE dedicadas a divulgar las recomendaciones de políticas formuladas por parte del Instituto; las cuales son producto de las diversas evaluaciones efectuadas al Sistema Educativo por parte del INEE, especialmente desde 2013 a la fecha de este Informe. A continuación se presenta una matriz que podrá ayudar al lector a ubicar dicha información dentro de la producción editorial del Instituto.