Presentación
El Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación (INEE), en cumplimiento del mandato que establecen el artículo 63 de su propia ley (LINEE) y el artículo 31 de la Ley General de Educación (LGE), referido a la obligación de informar cada año al Congreso de la Unión sobre el estado que guarda el Sistema Educativo Nacional (SEN), hace entrega del documento La educación obligatoria en México. Informe 2018. Con éste, son cinco informes los elaborados por el INEE a partir de que, en 2013, la Constitución le otorgó plena autonomía.
El referente principal del informe es la obligación constitucional que tiene el Estado de garantizar que se materialice el derecho de las niñas, niños y jóvenes del país de recibir una educación de calidad con equidad en el tramo obligatorio, lo cual implica que ingresen oportunamente a la escuela, permanezcan en ella, transiten de un grado a otro y adquieran los conocimientos y las habilidades que se señalan en los planes y programas de estudio nacionales. Para hacer posible este derecho, el Estado debe de proveer servicios educativos que cumplan con las condiciones materiales suficientes (infraestructura, equipamiento y recursos didácticos), los recursos humanos necesarios (docentes, directivos y asesores idóneos), así como planes y programas de estudio actualizados. Estas condiciones del servicio educativo deben materializarse en todas y cada una de las escuelas y planteles del país, independientemente de la condición socioeconómica, cultural y étnica de la población que atienden.
Por lo anterior, una de las atribuciones del INEE es evaluar en qué medida se está garantizando el derecho de todos los niños y jóvenes de México a recibir una educación de calidad, lo que implica tener la mirada en uno de los problemas que más laceran al país: la inequidad. La información que se presenta en este informe corresponde a la que el INEE ha generó durante 2017 por medio de sus diversas evaluaciones y estudios educativos. Adicionalmente, en algunos capítulos se incorporan resultados de evaluaciones y estadísticas anteriores a este año con el fin de hacer un recuento de lo que en materia educativa se ha avanzado. La información histórica ayuda a visualizar trayectos y tendencias de distintos indicadores educativos, como el crecimiento de la matrícula y de los resultados de aprendizaje, lo que a su vez permite proyectar una línea de tiempo con la cual se pueden estimar las fechas en que se podrán cumplir las distintas metas educativas que el país ha definido para los años futuros.
Es importante reconocer que evaluar todos los componentes, procesos y resultados del SEN es una tarea que sólo se podrá cumplir acumulativamente con el paso de los años. Por ello, este informe (como los anteriores) representa una aproximación parcial al estado en que se encontraba la educación en México hasta finales de 2017. Cada uno de los ocho capítulos presenta un "corte de caja" de los distintos componentes del SEN que atiende, a saber: el contexto socioeconómico de México; el derecho a la educación obligatoria; los insumos materiales; los docentes y directivos; el currículo y la organización escolar; los ambientes de enseñanza y aprendizaje; el logro educativo de los estudiantes, y el financiamiento federal de la educación.
No queremos dejar de reconocer el esfuerzo de una gran cantidad de especialistas del INEE que contribuyeron en la elaboración de este informe, así como de muchos otros externos a la institución que revisaron y corrigieron la información que hoy presentamos. A todos ellos nuestro más sincero agradecimiento.
Junta de Gobierno
Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación
Abril, 2018
Introducción
El Estado mexicano impulsa el ejercicio pleno del derecho humano a la educación, pues contribuye al empoderamiento social: cada vez existe una mayor conciencia de que la educación es un derecho humano intrínseco de las personas y un medio indispensable para ejercer otros derechos humanos.
Es posible afirmar que el derecho a una educación de calidad, como se establece en el artículo 3º de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM), es el principal medio para permitir que las personas en situación de vulnerabilidad social tengan posibilidades de salir de la pobreza; cumple una función central en la autonomía y la liberación de la mujer; es un mecanismo de protección contra las explotaciones laboral y sexual; promueve el respeto a los derechos y la democracia, y es una de las mejores inversiones financieras que pueden hacer los individuos y los países (ONU, 1966).
La importancia del derecho a la educación es incuestionable. El gran desafío del Estado mexicano y sus instituciones se encuentra en garantizar por completo su vigencia y pleno ejercicio. Se trata de lograr en México la meta de educación obligatoria para los 15 años de escolarización; esto es, que todos los individuos que viven en el territorio nacional completen los niveles de educación preescolar, primaria, secundaria y media superior, sin distinción alguna por ningún motivo o condición.
El pleno goce del derecho a la educación no se puede analizar en categorías binarias de cumplimiento o incumplimiento. La propuesta de Katarina Tomasevski, primera relatora especial de la Organización de las Naciones Unidas (ONU) para el derecho a la educación, permite incursionar en análisis complejos que implican la medición y la evaluación de la disponibilidad, la accesibilidad, la aceptabilidad y la adaptabilidad del servicio educativo que el Estado ofrece a la población. Esta propuesta inspira la construcción de indicadores educativos y de mediciones que lleva a cabo el Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación (INEE), a fin de dar seguimiento al ejercicio del derecho a la educación en México.
Con el fin de identificar el grado en que éste se cumple, es relevante considerar las decisiones que el Estado mexicano ha tomado para expandirlo más allá de la educación primaria, obligatoria a partir de 1934. La obligatoriedad de la educación secundaria se estableció en 1993; la de preescolar, en 2002, y la de la educación media superior (EMS), en 2012. Actualmente, la educación obligatoria en México es de 15 años de escolarización, la cual abarca las edades normativas de 3 a 17 años y comprende los niveles mencionados. En cierto sentido, la ampliación de la educación obligatoria puede verse como un reflejo de la consolidación del Sistema Educativo Nacional (SEN). Como cabría esperar, el nivel educativo más consolidado es el de primaria, por el tiempo que tiene siendo nivel obligatorio; los niveles de educación preescolar, secundaria y media superior aún no alcanzan ese grado de progreso. Tener esto en mente es un referente para juzgar los avances e identificar los desafíos que exige impulsar el desarrollo dinámico del SEN.
Ampliar la educación obligatoria no es suficiente, pues entre las prioridades a atender destacan, de manera cada vez más acuciante, la cobertura de los servicios educativos y la exigencia social de la calidad y la equidad de la educación. Una respuesta del Estado mexicano fue la reforma constitucional de febrero de 2013, la cual estableció el derecho de todos a recibir una educación de calidad; la evaluación educativa adquirió el carácter de política nacional y, entre los aspectos más relevantes para cumplir con ella, se creó el INEE, una institución con autonomía constitucional para coordinar el Sistema Nacional de Evaluación Educativa (SNEE), así como para realizar mediciones y evaluaciones de componentes, procesos y resultados del SEN y expedir directrices que orienten la definición de la política educativa; la misma reforma decretó la creación del Servicio Profesional Docente (SPD).
Los retos de la calidad educativa en el siglo XXI están inmersos en la naturaleza y la velocidad de los cambios inherentes al avance de la ciencia y la tecnología; a la globalización de la vida social, cultural y económica; a la competitividad en el orden económico y la democratización de la sociedad, entre otros. Tal circunstancia plantea exigencias cada vez mayores y más complejas para el desarrollo de nuevas competencias de las personas, en lo individual y en lo colectivo. México no es ajeno a este contexto, del que emanan diversas preocupaciones globales, y por ello ha suscrito la agenda 2030 de la ONU, que plantea "garantizar una educación inclusiva, equitativa, y de calidad y promover oportunidades de aprendizaje durante toda la vida para todos", lo que implica ampliar y garantizar los beneficios de la educación a todas las personas.
Para avanzar en la construcción de una sociedad más justa, equitativa y democrática, la política educativa en la presente administración estableció, en el Programa Sectorial de Educación, seis objetivos, de los cuales los tres primeros son especialmente relevantes para los propósitos de este informe. A la letra expresan lo siguiente:
- Primero, asegurar la calidad de los aprendizajes y la formación integral de todos los grupos de la población.
- Segundo, fortalecer la calidad y pertinencia de la educación media superior y formación para el trabajo.
- Tercero, asegurar mayor cobertura, inclusión y equidad educativa, entre todos los grupos de la población para la construcción de una sociedad más justa.
Con base en lo expuesto, y en cumplimiento al artículo 63 de la Ley del Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación (LINEE) y del artículo 31 de la Ley General de Educación (LGE), referidos a la obligación de informar anualmente sobre el estado que guarda el SEN, se presenta La educación obligatoria en México. Informe 2018.
Con este documento, el INEE refrenda su compromiso de generar y difundir información y conocimiento relevantes que permitan al Estado mexicano diseñar e instrumentar políticas educativas orientadas a garantizar el pleno derecho a la educación de calidad, porque ello significa el desarrollo de los individuos y de la sociedad.
Cinco años de autonomía del INEE han favorecido un acopio importante de información y conocimientos que permiten ver aspectos de la educación en un horizonte temporal, lo cual posibilita tener una mirada retrospectiva y de tendencias. Existen asuntos insoslayables, asociados con la desigualdad y la diversidad, visibilizados por las mediciones y las valoraciones que se presentan en este informe a la máxima magistratura de la nación y a la sociedad en general. En esta ocasión, al ser el quinto informe anual, se incorporan innovaciones, siendo la más importante la comparación en el tiempo de indicadores y mediciones que así lo han permitido. Esta innovación no es menor, ya que nos permite hacer un mejor balance de los avances y retos. De no atender los desafíos en el corto y el mediano plazos, los avances se restringirán y el SEN tendrá menos posibilidades de acrecentar su dinamismo.
Este documento informa sobre el estado que guardan componentes, procesos y resultados del SEN. Los temas centrales que se analizan dan cuenta del acceso y la trayectoria de niñas, niños y jóvenes en su escolarización obligatoria, del ejercicio de su derecho a aprender, de la calidad de los insumos y de los procesos en los servicios educativos, así como de una valoración del gasto educativo federal, todo ello contextualizado mediante variables socioeconómicas y demográficas.
El informe se organiza en ocho capítulos, en los que se reporta información de los temas mencionados; para hacerlo, se expone con una lógica general de contexto-insumo-proceso-producto. Al inicio se incorporan un resumen ejecutivo y una introducción de contexto, y al final, un anexo que muestra el seguimiento a las directrices emitidas por el INEE durante el periodo 2015-2017.
De manera complementaria se incluyen una separata sobre el cumplimiento de los mandatos constitucionales del Instituto y sus principales resultados, así como un anexo estadístico digital con tablas y gráficas adicionales a las que se presentan en los capítulos, a fin de ampliar la información allí referida (www.inee.edu.mx/portalweb/informe2018/05_anexos/index.html) . Enseguida se describen de manera general cada una de las partes que conforman el presente informe.
México tiene una realidad diversa, con distintos contextos que comprometen el pleno ejercicio del derecho de todos a recibir una educación de calidad. Esta característica de diversidad, y también de desigualdad, representa condicionantes para la población objetivo del SEN por su carácter heterogéneo en lo social, lo económico y lo cultural. Hoy se comprende la cualidad multidimensional de la educación, por lo que es necesario abordar el contexto en el que acontece. Como un marco de referencia, el primer capítulo enfoca su atención en las condiciones contextuales sociodemográficas, económicas y culturales, ya que son factores que permiten comprender las variaciones en los resultados educacionales.
El acceso a la escuela, la permanencia en ella y el egreso oportuno de cada grado escolar y nivel educativo se analizan con un enfoque de derechos en el segundo capítulo. Un tratamiento novedoso de este informe respecto al acceso y la trayectoria de niñas, niños y jóvenes a lo largo de los 15 años de la escolarización obligatoria aborda su evolución de 2001 a 2017 y su dinámica en las entidades federativas. El análisis comprende los distintos servicios educativos y modalidades escolares.
El abandono escolar se estudia considerando los factores principales que lo producen. El componente económico resulta determinante; sin embargo, existen otros elementos igualmente influyentes, como la gestión de la escuela y del aula; la condición de discapacidad o el origen étnico; la localidad de alumno según su condición de hablante de lengua indígena (HLI); así como la relevancia y la pertinencia de lo que acontece en la escuela.
El tercer capítulo da cuenta de la disponibilidad y la equidad en la distribución de los insumos materiales de las escuelas, entre otros, la infraestructura, el equipamiento y los materiales educativos. Las características de las escuelas y la dotación básica son condiciones esenciales para que se lleven a cabo los procesos de enseñanza y aprendizaje. En primer término, se presentan el proceso de expansión del SEN y la demanda de espacios escolares; posteriormente se analiza la calidad de los insumos materiales de que disponen las escuelas, por último, se exponen los elementos más relevantes de la política pública para construcción, equipamiento, mantenimiento, rehabilitación, reforzamiento y reconstrucción de las instalaciones destinadas a ofrecer servicios educativos.
El hecho educativo acontece en un contexto social y cultural determinado, en condiciones materiales específicas, y conducido por los docentes y directivos de las escuelas. Por ello, el cuarto capítulo se refiere a estos actores y muestra los resultados de la puesta en marcha del Servicio Profesional Docente (SPD) a través de los procesos de evaluación que le corresponden.
Bajo una concepción de profesionalización, el SPD tiene como propósito promover y fomentar el desarrollo de quienes realizan funciones de docencia, dirección, supervisión y asesoría técnica pedagógica a través de dos procesos sustantivos: la evaluación y la formación continua. La evaluación en el SPD se considera un medio para garantizar la idoneidad de los conocimientos y capacidades del personal con funciones académicas que atiende los servicios educativos. En este capítulo se informa sobre algunas características y competencias de los docentes y directivos escolares, con base en los resultados de las evaluaciones realizadas en el marco del SPD.
En cuanto al eje de formación para la mejora profesional —del cual es responsable la Secretaría de Educación Pública (SEP)—, la vertiente individual está vinculada con los resultados de la evaluación de alto impacto del SPD, en tanto que la colectiva se relaciona con el Servicio de Asistencia Técnica a la Escuela (SATE).
La Evaluación del Desempeño, por su carácter obligatorio y su asociación con la permanencia, ha representado el mayor reto del SPD, tanto en términos técnicos como políticos. La cantidad de docentes a evaluar y la diversidad de condiciones de infraestructura y equipamiento de las escuelas y de los contextos en los que se encuentran han planteado retos técnicos y de logística inéditos en materia de evaluación de docentes a gran escala.
Como muestra este capítulo, los instrumentos de evaluación han permitido obtener evidencias que dan cuenta de las competencias necesarias para el ejercicio de las funciones académicas en el servicio público educativo.
Un componente sustantivo del SEN es el currículo, que se concreta en planes y programas de estudio. En el quinto capítulo del informe se integran hallazgos derivados de las evaluaciones realizadas por el INEE respecto de los diseños curriculares y su funcionamiento en escuelas de educación básica y media superior —en los campos formativos de Matemáticas y Ciencias—, y de las evaluaciones de la oferta educativa sobre recursos y procesos escolares que incluyen el tratamiento de la implementación del currículo. La importancia de éste estriba en que articula la vida de la escuela en torno a los fines educativos establecidos para la educación obligatoria en México. Se plantea además una preocupación que refiere a la vinculación del nuevo currículo de la educación obligatoria con los planteamientos de la Agenda 2030 propuesta por la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO, por sus siglas en inglés), misma que supone retos para la planta docente y para la organización y el funcionamiento de las escuelas. Su concreción dependerá de la medida en que se logre la articulación de los ejes del modelo educativo y se pongan en marcha acciones que respondan a las realidades de las escuelas.
Entre otros elementos, el desarrollo de la democracia en México exige, desde la óptica del sistema educativo, la convivencia escolar. El capítulo sexto analiza algunos indicadores relacionados con la magnitud de la violencia en las escuelas de educación primaria, secundaria y media superior, así como su potencial asociación con el aprendizaje. La convivencia escolar armónica es un tema de la agenda pública, ya que el incremento de la violencia es una alta preocupación de padres y madres de familia, autoridades educativas, autoridades escolares, docentes y sociedad en general.
El logro de aprendizajes es la razón de ser del SEN. Por ello, el séptimo capítulo aborda el derecho a aprender. En el texto vigente del artículo 3º constitucional se establece que todos los educandos tienen derecho a recibir una educación de calidad, entendida ésta como la alineación de todos los componentes y procesos del sistema educativo para alcanzar el "máximo logro de aprendizaje de los educandos".
Desde hace más de 25 años la evaluación del logro de aprendizaje se ha ido posicionando dentro y fuera del SEN. Las evaluaciones nacionales del aprendizaje en la educación obligatoria —Evaluación Nacional del Logro Académico en Centros Escolares (ENLACE), Exámenes de la Calidad y el Logro Educativo (EXCALE) y Plan Nacional para la Evaluación de los Aprendizajes (PLANEA)— cuentan actualmente con un amplio acervo de resultados. Adicionalmente, México participa en varias evaluaciones internacionales del aprendizaje como: el Programme for International Student Assessment (PISA), los Estudios Regionales Comparativos y Explicativos del Laboratorio Latinoamericano de Evaluación de la Calidad de la Educación y, más recientemente, el International Civic and Citizenship Study (ICCS) de la International Association for the Evaluation of Educational Achievement.
Este capítulo contiene una visión general de los aprendizajes alcanzados en la educación obligatoria en México y de los resultados principales de las evaluaciones nacionales e internacionales mencionadas. Los datos se analizan en cada nivel educativo, incluyendo la proporción de estudiantes que no logran aprendizajes suficientes; hay una identificación por tipo de escuela de las subpoblaciones que alcanzan menores aprendizajes, y se incluyen elementos cualitativos sobre la forma en que los estudiantes adquieren aprendizajes fundamentales. El capítulo aporta un análisis novedoso sobre tendencias de aprendizaje en la educación obligatoria en México en el siglo XXI, enfocado en los campos formativos de Lenguaje y Matemáticas.
Por segunda ocasión, el INEE incorpora en el informe anual un capítulo sobre gasto federal en educación, cuyo propósito es describir la estructura del financiamiento público en educación básica y media superior. Este octavo capítulo brinda una primera aproximación en la materia, basado en el análisis del gasto ejercido, el cual se reporta en la Cuenta de la Hacienda Pública Federal, que refiere a la contabilidad gubernamental, la rendición de cuentas y la transparencia. Se trata de un documento oficial fiscalizado donde se detallan el uso y el destino de los recursos públicos del gobierno federal.
Cada capítulo es autocontenido, esto es, puede ser consultado con independencia en virtud de que desarrolla un marco de referencia y conclusiones propios. Tres temas más para cerrar esta pequeña introducción a La educación obligatoria en México. Informe 2018:
El informe inicia con un resumen ejecutivo en el que se destaca la información clave de cada capítulo, con el propósito de facilitar al lector una idea global de los asuntos tratados en él y orientar su interés para una lectura completa de alguno o de todos los apartados in extenso.
Como ya se mencionó, se incluye un anexo que contiene información sobre el seguimiento a las directrices emitidas por el INEE. Conviene recordar que el mandato constitucional respecto de la emisión de las directrices es orientar la definición de políticas educativas tendentes a mejorar la calidad de la educación y su equidad con base en evidencias. A la fecha, el instituto ha emitido cuatro: Directrices para mejorar la formación inicial de docentes de educación básica (INEE, septiembre 2015); Directrices para mejorar la atención educativa de niñas, niños y adolescentes de familias de jornaleros agrícolas migrantes (INEE, agosto 2016); Directrices para mejorar la atención educativa de niñas, niños y adolescentes indígenas (INEE, enero 2017), y Directrices para mejorar la permanencia escolar en Educación Media Superior (INEE, diciembre 2017).
La separata antes referida da cuenta de los mandatos de la institución y de cómo éstos se reflejan en la ejecución de sus competencias y atribuciones a cinco años de fungir como un organismo constitucional autónomo. Finalmente, las referencias a las gráficas y las tablas que se encuentran en el anexo estadístico digital podrán identificarse por una letra A, que las diferencia de las otras menciones.
La evaluación ofrece información y conocimiento para juzgar el desarrollo del SEN, así como el grado en el que se ejerce el derecho a la educación. Perfeccionar su calidad implica contar con evidencias sólidas que favorezcan el diseño y la implementación de políticas y programas educacionales, lo cual se conoce como políticas basadas en evidencia.
Construir una sociedad igualitaria, incluyente y democrática requiere de conocimiento y decisiones fundamentadas. La evaluación de la educación obligatoria coloca el acento en los desafíos que como nación será preciso resolver en el tiempo por venir.
