Conclusiones
A partir de su informe institucional del año 2009 (INEE, 2010a), el INEE ha incorporado la perspectiva del derecho a la educación como referente esencial de sus evaluaciones. El derecho a la educación se reconoce tanto en el marco jurídico internacional como en el nacional.
A escala nacional, a partir de las reformas de 2011, la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos tiene un fuerte sustento en los derechos humanos. El artículo 3° refleja esta perspectiva cuando establece el derecho de los mexicanos a recibir una educación de calidad para el máximo logro de aprendizaje mediante "los materiales y métodos educativos, la organización escolar, la infraestructura educativa y la idoneidad de los docentes y directivos".
Sobre la dotación de recursos a las escuelas, la Ley General de la Infraestructura Física Educativa (LGIFE, 2008) señala en su artículo 7º que la infraestructura escolar debe cumplir con condiciones básicas de calidad, seguridad, equidad, sustentabilidad y oportunidad. Además, la Ley General de los Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes (LGDNNA, 2014), indica que las autoridades federales, municipales y de la Ciudad de México deben garantizar la disposición de infraestructura adecuada para el aprendizaje (artículo 57, fracción IV).
Además de la normatividad primaria, existen otros documentos que permiten garantizar que las escuelas cuenten con los recursos necesarios y suficientes para su operación y funcionamiento. En relación con la INFE, el Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018 (SHCP, 2013b) señala que "la creación de verdaderos ambientes de aprendizaje, aptos para desplegar procesos continuos de innovación educativa, requiere de espacios educativos dignos y con acceso a las nuevas tecnologías de la información y comunicación" (apartado III.1, p. 61). Además, el Programa Sectorial de Educación 2013-2018 (SEP, 2013f) complementa que una educación de calidad "reclama espacios dignos, equipamiento, materiales didácticos, planes y programas de estudio y medios que hagan posible la construcción de ambientes escolares que favorecen el aprendizaje" (p. 7). Asimismo, en el Modelo Educativo para la Educación Obligatoria se añade lo siguiente:
las escuelas deben hacer todo lo posible por disponer de instalaciones y equipamientos dignos y adecuados que favorezcan la salud y la seguridad de la comunidad escolar, así como el aprendizaje activo y colaborativo de estudiantes y docentes para la realización de actividades científicas, artísticas y motrices (SEP, 2017d, p. 61).
En síntesis, con el fin de garantizar el derecho a una educación de calidad, establecido en el artículo 3° constitucional, el Estado tiene el mandato de dotar de recursos necesarios a todas las escuelas públicas de educación obligatoria para que funcionen de manera adecuada. Al ser un derecho humano establecido en la Constitución, su aplicación es universal, sin discriminación de grupos sociales o individuos.
Si bien se reconoce que el Estado ha desplegado un esfuerzo importante orientado a ampliar la cobertura de los servicios educativos, la información presentada en este capítulo muestra que todavía existen retos importantes en la dotación de recursos a las escuelas a fin de que dispongan de las condiciones mínimas indispensables para una adecuada operación y funcionamiento. Además, la evidencia empírica denota que la manera en que se han distribuido los recursos escolares no ha sido equitativa. Aquellos tipos de escuela que dan servicio a alumnos de contextos desfavorecidos son a los que suele dotárseles con menos insumos materiales o de menor calidad.
Las escuelas comunitarias e indígenas en EB, y los TBC en EMS, presentan las carencias más acentuadas de espacios educativos y mantenimiento, de equipamiento de computadoras e internet para uso de estudiantes, de mobiliario escolar y materiales curriculares para estudiantes y docentes. A su vez, estos tipos de servicio educativo suelen atender a los educandos provenientes de contextos socioeconómicos con mayores problemas.
En relación con el derecho a la educación, los estados tienen tres grandes obligaciones: hacerlo efectivo, poniendo los medios para que niñas, niños y jóvenes, como titulares de ese derecho, lo disfruten; respetarlo, evitando leyes que legitimen algún tipo de discriminación, y protegerlo, mediante el combate a cualquier tipo de barrera que se imponga a niñas, niños y jóvenes.
Existen varios riesgos que pueden derivar en no revertir la desigual oferta educativa en educación obligatoria. En primer lugar, el Estado incumple una de sus obligaciones primordiales al no ofrecer los medios necesarios para que niñas, niños y adolescentes puedan hacer efectivo su derecho a recibir una educación de calidad. Otro peligro es perpetuar el desarrollo desigual de grupos sociales: para alumnos que provienen de sectores desfavorecidos, la escuela suele ser el medio principal —acaso el único— que les provee de las herramientas necesarias para que se formen como los ciudadanos que el país requiere. Si la escuela no se los ofrece, difícilmente lo conseguirán en el transcurso de su vida.
Al realizar el análisis de la política de infraestructura educativa se identificó que, desde su diseño, las intervenciones han privilegiado fortalecer la calidad de los espacios ya existentes, mediante apoyos directos o indirectos para la construcción, rehabilitación y equipamiento de las escuelas de educación obligatoria. Asimismo, se advirtió un incremento sustancial en los recursos invertidos para su desarrollo, aspecto de vital relevancia para el inicio y continuidad de los proyectos.
Sin embargo, aunque la acción pública en la materia parece mostrar un mayor grado de pertinencia, los fondos, estrategias y programas que integran la actual política de INFE presentan una escasa articulación y complementariedad, que permita potenciar los efectos de los proyectos emprendidos para subsanar las necesidades físicas de los espacios educativos en el país.
En este sentido, será importante analizar los espacios de complementariedad y traslape entre los distintos programas, estrategias y fondos destinados a la infraestructura educativa, con el objeto de contar con una propuesta de política articulada e integral que permita dirigir con mayor precisión las acciones y potenciar sus efectos, especialmente hacia las poblaciones con mayores desventajas, cuyos planteles educativos presentan las mayores carencias.
A estos hallazgos se suman las áreas de oportunidad detectadas por las auditorías y evaluaciones en la materia. En este tema, sin duda uno de los retos más importantes es la generación y uso de herramientas de diseño y gestión de intervenciones que permitan brindar mayor transparencia en la operación, disminuir la opacidad en el ejercicio de los recursos públicos y mejorar procedimientos de implementación. Los sistemas de información actualizados, los procedimientos de monitoreo y seguimiento, el control interno, así como los mecanismos de coordinación entre dependencias de los niveles federal y estatal, son algunos de los factores que merecen especial atención por su potencial impacto positivo sobre fases diversas de la política bajo análisis.
Resulta indispensable generar datos expeditos y de calidad mediante el diseño de sistemas de información actualizados en los tres niveles de gobierno. Un punto de partida lo constituiría la realización periódica de un censo de escuelas, a fin de contar con mejor información para la toma de decisiones en la materia.
En cuanto al Programa Escuelas al CIEN, una de las estrategias principales de la actual administración federal, se encontró que recupera algunos de los hallazgos y aprendizajes derivados de las evaluaciones y auditorías realizadas al FAM, al menos en su diseño. La construcción de un índice de atención prioritaria como método de selección de la población objetivo, el diseño de componentes de infraestructura en orden de atención secuencial, así como la implementación de mecanismos de contraloría social y medidas de transparencia y rendición de cuentas, son algunas de sus características, la cuales muestran rasgos positivos.
En contraste, cabe señalar que la orientación centralista que caracteriza al Programa Escuelas al CIEN pareciera contradecir las diversas acciones que en materia de fortalecimiento de la autonomía de gestión promueve la Reforma Educativa. Se trataría, pues, de una autonomía ciertamente acotada en el marco de este programa que, además, delega a los padres de familia responsabilidades que debieran estar en manos del Estado, como el mantenimiento y conservación de las obras, lo cual pone en riesgo, en el mediano plazo, la calidad de los proyectos de infraestructura educativa realizados con recursos de este programa.
Por otro lado, sus primeros resultados permiten identificar deficiencias importantes en términos de equidad, pues reflejan la imagen de la política delineada en el diagnóstico de la situación de la infraestructura en las escuelas del país.
Los problemas que prevalecen en estos avances iniciales en la atención de las escuelas son, entre otros: 1) mayor proporción de apoyos en escuelas preescolares y primarias generales respecto a la proporción de atención en escuelas comunitarias; 2) concentración de apoyos en escuelas ubicadas en localidades con mayor número de habitantes, con grados de marginación bajo y muy bajo, y con población indígena dispersa; 3) atención a una cantidad mayor de escuelas con menos carencias en su infraestructura, y 4) atención a escuelas de EB y EMS que no necesariamente responden a un diagnóstico.
Por otro lado, si bien la estrategia financiera de potenciación de recursos del FAM que el gobierno federal adoptó en 2015, en el marco del Programa Escuelas al CIEN, resuelve parcialmente el problema en el corto plazo al otorgar liquidez para realizar mayores inversiones en INFE, resulta insuficiente para atender de manera integral el rezago existente y el mantenimiento regular de todos los inmuebles de educación obligatoria.
De hecho, la estrategia presenta retos importantes para los próximos años, puesto que comprometer los recursos del fondo en cuestión con la emisión de certificados en la Bolsa Mexicana de Valores implica grandes riesgos para las finanzas estatales y, en consecuencia, para la continuidad en la tarea de asegurar la calidad de la infraestructura a corto, mediano y largo plazos.
Considerando los efectos esperados sobre el desarrollo futuro de la infraestructura, es conveniente sugerir una revisión de la LCF, con el fin de dividir el FAM, que se encuentra dentro del ramo 33, y que actualmente atiende los rubros de Asistencia Social e Infraestructura Educativa, dos fondos con diferentes fines y reglas específicas. El objetivo de esta propuesta es otorgar mayor transparencia a la inversión en INFE que se realiza mediante el gasto federalizado, además de contar con un punto de partida para adecuar sus lineamientos y alcanzar un gasto más eficiente y de mayor impacto social.
Asimismo, se considera pertinente revisar el monto anual del FAM para que la inversión en INFE no decrezca en los próximos años debido al esquema de potenciación de recursos del fondo, realizado en 2015, y se fortalezca el gasto en infraestructura física del nivel medio superior.
Es oportuno tomar en cuenta la necesidad de una participación más equitativa entre los tres órdenes de gobierno, dado que en la actualidad prácticamente todo el peso recae sobre los recursos federalizados. La política pública que impulse el gobierno federal para el desarrollo y mantenimiento de la INFE debe incentivar la inversión tanto de las entidades federativas como de los municipios. En este sentido, se ha observado que para ciertos programas del Presupuesto de Egresos de la Federación se establece la concurrencia de recursos estatales y municipales mediante el esquema de pari passu, el cual consiste en no liberar recursos federales hasta que los gobiernos locales realicen las aportaciones correspondientes. El esquema ha sido exitoso en incrementar las inversiones en otros sectores específicos (Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación, y Comisión Nacional del Agua, entre otros), razón por la cual valdría la pena explorar su aplicación en la política de infraestructura educativa del país.
En este sentido, sería importante que, a partir de 2019, en el Presupuesto de Egresos de la Federación de cada año, la estructura programática del ramo 11, Educación Pública, incluya programas públicos para inversión, equipamiento y, además, mantenimiento de la INFE —la gran omisión en la política de infraestructura educativa—, y que en su diseño concurran recursos estatales y municipales. No obstante, los estados y municipios con mayor rezago en infraestructura educativa, así como los calificados como zonas de atención prioritaria —es decir, con altos índices de pobreza y marginación— deberían contar con programas específicos en el ramo 11, sin necesidad de concurrencia, para atender el rezago.
