Antecedentes y características de la política de infraestructura física educativa en México

El artículo 3° constitucional establece el derecho de toda persona a recibir educación y la responsabilidad del Estado de garantizar la calidad en la educación obligatoria de manera que los materiales y métodos educativos, la organización escolar, la infraestructura educativa y la idoneidad de los docentes y los directivos garanticen el máximo logro de aprendizaje de los educandos.

A lo largo de los años ochenta y noventa del siglo XX las reformas impulsaron un proceso de desconcentración administrativa que otorgó mayor participación a las entidades federativas y los municipios en la construcción, mantenimiento y equipamiento de los centros escolares. La primera década del siglo XXI se caracterizó por el desarrollo de un proceso de institucionalización y fortalecimiento de capacidades de las autoridades locales en la materia.

Así, a partir de la publicación de la Ley General de Infraestructura Física Educativa (LGIFE), en 2008, se establecieron las bases normativas que han orientado la política de INFE de los años recientes. Con ella, se creó el INIFED, un órgano descentralizado encargado de coordinar y supervisar la política de construcción, mantenimiento y equipamiento de inmuebles e instalaciones destinados a brindar servicios educativos.

Entre sus funciones más relevantes se encuentran las de certificar, evaluar y supervisar la calidad de la INFE para garantizar el cumplimiento de los requisitos obligatorios de construcción y equipamiento. Las autoridades correspondientes han diseñado un vasto catálogo de normas para la construcción y rehabilitación de inmuebles, de modo que todo proyecto de INFE debe cumplir con las normas mexicanas de seguridad estructural, selección de terreno, calidad de las escuelas, supervisión de obra, bebederos de agua potable, especificaciones para estudios, proyectos, construcción e instalaciones, entre otros.

Tras la promulgación de la LGIFE, las entidades federativas realizaron las adecuaciones correspondientes a su legislación local, con el fin de normar y crear un organismo local responsable de coordinar la política de INFE a nivel estatal. Actualmente, la naturaleza institucional de estos organismos es diversa, ya que algunos de ellos se encuentran sectorizados a las secretarías de educación correspondientes y otros tienen un vínculo institucional con áreas de obras públicas y desarrollo. En consecuencia, los mecanismos de articulación de las estrategias para responder, de modo integral a las necesidades que en la materia exige el contexto del Sistema Educativo Nacional (SEN) resultan también diversos.

Por otro lado, los cambios demográficos relativos a la disminución del crecimiento de la población infantil, el desarrollo de nuevas modalidades educativas que no necesariamente requirieron de la creación de espacios físicos propios, así como las últimas reformas al artículo 3º constitucional relativas a la obligatoriedad de la EMS y a la garantía de una educación de calidad han permeado de manera significativa en el diseño de los programas y estrategias que buscan atender —directa o indirectamente— las necesidades de INFE en los espacios educativos en México.

A partir de un análisis del diseño de la política de infraestructura, se identifica que la acción pública actual prioriza el fortalecimiento de la calidad de la infraestructura educativa mediante acciones de construcción, rehabilitación y equipamiento de los espacios ya existentes. Además, busca mejorar la planificación estratégica que orienta la política de INFE a partir de la realización de un diagnóstico que dimensiona sus condiciones y cuyos datos derivan del levantamiento del CEMABE. Con base en esta información, la actual administración federal diseñó estrategias para subsanar los rezagos en materia de INFE y mejorar la gestión de los recursos disponibles con el fin de atender a las escuelas con mayores carencias de infraestructura y equipamiento.

Actualmente, existe una gran diversidad de estrategias, programas y fondos federales que atienden, de manera directa e indirecta, las necesidades y demandas de INFE (tabla 3.2-A), y en la que concurren diferentes instituciones y niveles de gobierno. Para efectos del presente análisis, las intervenciones que configuran la política de INFE se clasificaron de la siguiente manera: a) fondos federalizados de INFE, entre los que se encuentra el Fondo de Aportaciones Múltiples (FAM) y el Programa Escuelas al CIEN; b) programas educativos cuyos objetivos son diversos, pero en los que alguno de sus componentes se orienta —directa o indirectamente— a atender las necesidades escolares de infraestructura y equipamiento, y c) otras fuentes públicas de financiamiento con apoyo a la INFE.

Fondos federalizados de INFE

Desde su creación en 1998, el FAM, en su componente de infraestructura educativa, ha sido la fuente de financiamiento más importante, en términos de porcentaje de recursos transferidos, con la que cuentan las autoridades de INFE en los estados para la operación de proyectos de construcción, rehabilitación, mantenimiento y equipamiento. Hasta 2016, el gasto promedio real del FAM-Infraestructura ha crecido 2.1 y 8.9% en EB y EMS, y superior, respectivamente (gráfica 3.1-A). Para 2016, el gasto corriente ejercido del FAM en EB fue de 6831 millones de pesos (mdp), mientras que para media superior se gastaron 503.3 mdp, siendo el de México la entidad federativa que más recursos recibió de este fondo federal.

Derivado del FAM, en 2015 el gobierno federal diseñó el Programa Escuelas al CIEN, una estrategia financieramente innovadora que genera un esquema de potenciación de los recursos de este fondo hasta en 25%, mediante la colocación de Certificados de Infraestructura Educativa Nacional (CIEN) en la Bolsa Mexicana de Valores. Bajo este mecanismo, las entidades federativas potencializan sus recursos, por lo que, de manera anticipada, obtienen capital para invertir en acciones de infraestructura de un fondo federalizado que, de acuerdo con la valoración de la Auditoría Superior de la Federación (ASF), no se ha utilizado de manera eficiente por parte de los estados (ASF, 2017).

Al respecto, cabe señalar que el gasto ejercido por el Programa Escuelas al CIEN en 2016 para el desarrollo de proyectos de construcción, rehabilitación y equipamiento de escuelas públicas en el nivel obligatorio, incrementó notablemente el gasto ejercido en materia de infraestructura en comparación con el ejercido del FAM en ese mismo año: 91.3% (13073.1 mdp) para EB y 360.6% (3 318.7 mdp) para EM (tabla 3.4-A). Sin embargo, dado que los apoyos de esta estrategia comprometerán el recurso del FAM para las entidades federativas por los próximos 25 años, las autoridades estatales deberán replantear la política a fin de atender futuras demandas y necesidades en la materia. Sobre las implicaciones del tema se profundizará más adelante.

El Programa Escuelas al CIEN forma parte de la estrategia denominada Escuela al Centro del Nuevo Modelo Educativo, al considerar que la infraestructura y el equipamiento contribuyen a la generación de ambientes propicios para fomentar el aprendizaje (SEP, 2017d). El propósito de esta estrategia es construir y rehabilitar espacios de calidad en 33000 escuelas de educación obligatoria en el periodo 2015-2018. Para lograrlo, dispone en su diseño de mecanismos para la selección de escuelas con mayores rezagos en materia de infraestructura, así como de la definición de ocho componentes prioritarios y secuenciales de atención: 1) seguridad estructural y condiciones generales de funcionamiento; 2) servicios sanitarios; 3) bebederos y agua potable; 4) mobiliario y equipo; 5) accesibilidad; 6) áreas de servicios administrativos; 7) infraestructura para conectividad, y 8) espacios de usos múltiples (INIFED, 2016b).

De acuerdo con los lineamientos de esta estrategia, las operaciones de los proyectos de INFE están a cargo de las autoridades estatales en materia de infraestructura, en tanto que la supervisión normativa y administrativa de los recursos es responsabilidad del INIFED. Por su parte, los Comités de Mejoramiento de la Infraestructura Educativa de cada comunidad escolar tienen la tarea de vigilar y autorizar las obras realizadas en cada uno de los centros educativos apoyados en estos recursos.

Programas presupuestarios

El gobierno federal ha diseñado diversos programas presupuestarios que proporcionan apoyos, de forma directa o indirecta, para mejorar las condiciones de infraestructura y equipamiento de los centros de EB y EMS, principalmente de aquellos que presentan mayores rezagos en esta materia. Para la atención específica de las necesidades de INFE, se han implementado programas como Mejores Escuelas, Escuelas Dignas, Infraestructura Física Educativa (programa de diseño, construcción, certificación y evaluación de la infraestructura física educativa), así como los proyectos Infraestructura Social del Sector Educativo y Mantenimiento de Infraestructura.

De los anteriores, el único programa vigente para la atención de la educación obligatoria es el de Infraestructura Física Educativa, operado por el INIFED. Su objetivo es contribuir a asegurar la calidad de los aprendizajes en la EB mediante acciones para el mejoramiento y ampliación de la INFE en todos los tipos educativos, de acuerdo con sus necesidades particulares. Además, se realizan acciones de normalización, capacitación a las autoridades de infraestructura a nivel local, certificación de planteles educativos y diseño para la ampliación, adecuación, modernización y conservación de las escuelas (SEP, 2016h).

Otros programas educativos que incorporan apoyos en esta materia a fin de contribuir, de manera conjunta con otros elementos, a garantizar la calidad y la equidad de los servicios educativos, incluyen inversión en bebederos, mobiliario escolar, equipamiento para la educación especial, migrante e indígena, construcción de aulas móviles, materiales para la conectividad, rampas y equipamiento orientado a la accesibilidad, entre otros proyectos que propongan las autoridades educativas locales o las escuelas y planteles (tabla 3.5-A).

Estos programas se subdividen en dos tipos de acuerdo con la distribución de los apoyos. En el primero, las transferencias de recursos económicos o materiales se realizan a las autoridades educativas locales; es el caso de Escuelas de Tiempo Completo y Programa para la Inclusión y la Equidad Educativa. En el segundo grupo, los recursos se transfieren de manera directa al usuario final o bajo un esquema mixto, tales como el Programa de Expansión de la Oferta Educativa de Educación Media Superior y Superior, que brinda apoyos a las comunidades escolares mediante fondos concursables o proyectos de gestión escolar (CIDE, 2015), y el Programa de la Reforma Educativa, que presenta un esquema mixto de subsidios directos a las comunidades escolares para atender las carencias físicas de las escuelas públicas de EB y para el desarrollo de habilidades digitales y pensamiento computacional, e indirectos para el componente de bebederos, que es operado por el INIFED (SEP, 2016h).

Estos programas presentan diversos objetivos y alcances, unidades responsables, niveles educativos, componentes de apoyo e incluso distintas lógicas de implementación (tabla 3.5-A), por lo que —con excepción de los recursos del Programa de la Reforma Educativa, que cuenta con una asignación de recursos específica para operar el programa de bebederos (componente 4)— resulta complejo establecer con precisión la proporción de los esfuerzos económicos que cada uno de ellos realiza en materia de INFE.

Otras fuentes de apoyo para la INFE

Los fondos federalizados son recursos públicos que son transferidos a los estados y municipios, destinados al fortalecimiento de sus capacidades y a la atención de demandas sociales, entre las que se encuentran las acciones de construcción, rehabilitación y equipamiento de los centros educativos (tabla 3.6-A). A diferencia del FAM, estas fuentes de financiamiento pueden tener diversos objetos, además de los proyectos de infraestructura escolar. Dichos fondos forman parte de los dos ramos presupuestales siguientes:

1. Aportaciones Federales para Entidades Federativas y Municipios —ramo 33—, que constituye un mecanismo presupuestario normado por la Ley de Coordinación Fiscal (LCF) y diseñado para atender demandas en rubros específicos. Las aportaciones federales están construidas por ocho fondos, entre los que se encuentra el FAM. Conforme con lo establecido en la LCF, las autoridades locales pueden hacer uso, si así lo consideran, de las aportaciones federales del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social (FAIS) estatal y municipal (artículo 33) y del Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas (FAFEF) (artículo 47) para la inversión en infraestructura física de los centros educativos (LCF, 1978). Sin embargo, a diferencia del FAM-Infraestructura, ambas fuentes de financiamiento también pueden ser utilizadas para otros fines, dependiendo de la planeación y prioridades que establezcan los gobiernos locales. Lo anterior dificulta la identificación del componente de gasto en el que se emplearon los recursos federalizados.
2. Provisiones Salariales y Económicas —ramo 23— es un instrumento de política presupuestaria que busca atender asignaciones de recursos que no corresponden al gasto directo de las secretarías ni entidades. Otorga recursos a los gobiernos locales por medio de fondos, cuatro de los cuales pueden destinar recursos a infraestructura educativa: a) Programas Regionales; b) Proyectos de Desarrollo Regional; c) Fondo para el Fortalecimiento de la Infraestructura Estatal y Municipal, y d) Fondo Regional.

Cabe señalar que la mayoría de los proyectos que se ejercen mediante estos dos fondos depende, en gran medida, de las prioridades y la agenda pública de los gobiernos en sus distintos niveles, ya que los proyectos que se realizan con el gasto federalizado del ramo 23 se negocian en la Cámara de Diputados, mientras que los del ramo 33 dependen de los programas de desarrollo locales. Esta característica hace altamente compleja la estimación de los recursos de los fondos que se destinan a subsanar las necesidades de infraestructura y equipamiento escolar.

En suma, el análisis de los antecedentes de la política pública de INFE en México muestra que el Estado mexicano ha realizado importantes esfuerzos para disminuir las carencias y rezagos, así como para atender las grandes exigencias que implica avanzar hacia una mejora de la calidad de la INFE. Sin embargo, la política pública carece de un eje articulador que permita potenciar sus efectos, ya que está integrada por una diversidad de intervenciones —entre fondos, estrategias y programas— cuyos diseños y lógicas internas conforman un intricado esquema de objetivos, unidades responsables, criterios de selección, niveles educativos y componentes de atención (tabla 3.8) que no dialogan entre sí.

Tabla 3.8 Características relevantes del diseño de las estrategias, fondos y programas que configuran la actual política de INFE en México (2016) (parte 1 de 2)

Tabla 3.8 Características relevantes del diseño de las estrategias, fondos y programas que configuran la actual política de INFE en México (2016) (parte 2 de 2)

Cabe agregar que aun cuando la mayoría de estas acciones apuntan hacia la mejora de los espacios físicos ya existentes en los centros educativos, uno de los temas recurrentes —del cual se advirtió en el diagnóstico— sigue siendo la carencia de insumos destinados al mantenimiento de los proyectos realizados, aspecto no menor si se toma en cuenta la necesidad de conservar la calidad de los espacios educativos y el tiempo de vida útil de los insumos materiales.