Análisis de hallazgos derivados de las evaluaciones y auditorías realizadas de 2010 a 2016
La acción pública implementada en materia de INFE en México es quizá uno de los temas más evaluados y auditados en el campo educativo, siendo su principal objetivo la maximización de la eficacia, eficiencia y efectividad de las decisiones públicas. En el periodo 2010-2016 se identificaron 89 evaluaciones (federales y estatales) realizadas a múltiples programas de INFE, desarrolladas por diversas instituciones y organizaciones. Asimismo, se identificaron 106 auditorías financieras de cumplimiento y con enfoque de desempeño realizadas por la ASF a los recursos del FAM (tabla 3.7-A).
En lo que a las evaluaciones concierne, es posible distinguir tres tipos: 1) la valoración de las acciones de INFE a nivel nacional en sus fases de diseño e implementación, tomando como base los términos de referencia emitidos por el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL); 2) la valoración, a nivel estatal, del efecto percibido de las intervenciones a partir de la percepción de los usuarios y miembros de la comunidad escolar, y 3) el análisis de monitoreo y evaluación con el fin de "brindar información sobre los resultados, la cobertura y la vinculación con el sector", así como para identificar fortalezas y áreas de oportunidad en la materia (CONEVAL, 2017).
Por otra parte, las auditorías identificadas se clasifican en tres tipos: 1) auditorías financieras de cumplimiento "que revisan la captación, administración, ejercicio y aplicación de los recursos"; 2) auditorías financieras con enfoque de desempeño, que se orientan a "constatar el cumplimiento de metas y objetivos de las acciones" del FAM-Infraestructura educativa (ASF, 2017), y 3) auditorías financieras y de cumplimiento con enfoque de desempeño, que consisten en el análisis de las dos anteriores.
Producto de la multiplicidad de evaluaciones y auditorías realizadas a los programas, acciones y fondos de INFE, se ha generado una gran cantidad de hallazgos y recomendaciones dirigidas a mejorar el funcionamiento de estas acciones en distintos aspectos. A continuación se presenta una síntesis analítica de las 195 evaluaciones y auditorías revisadas para el periodo mencionado.
En materia de diseño, las evaluaciones y auditorías analizan la contribución de las intervenciones a los objetivos estratégicos del Programa Sectorial de Educación y del Plan Nacional de Desarrollo, la definición y cuantificación de la población objetivo, la complementariedad o coincidencias con otros programas federales y el diseño de la matriz de indicadores para resultados (MIR) de las acciones. En el periodo de referencia, estos ejercicios reportaron avances sustantivos en la definición de criterios más claros para el destino de los recursos designados a INFE. Además, se señala que las acciones en la materia se encuentran alineadas con los objetivos de los respectivos planes nacionales de desarrollo (PND) y, en algunos casos, con los planes estatales de desarrollo (PED). Adicionalmente, destaca un hallazgo derivado de las evaluaciones realizadas a los programas Excelencia para Abatir el Rezago Educativo y Reforma Educativa, que demuestra complementariedad entre éstos y las acciones que mediante el FAM emprendieron los gobiernos de los estados para mejorar las condiciones físicas y de equipamiento de las escuelas en las entidades.
Sin embargo, en estos ejercicios de valoración se advierten retos importantes derivados de la ausencia de un sistema de información actualizado que permita identificar con precisión y oportunidad las carencias que enfrentan los centros de EB, EMS y educación superior. Asimismo, se señala la necesidad de crear diagnósticos pertinentes para dimensionar el problema público y definir la población potencial, objetivo y beneficiaria. En este sentido, se señala lo siguiente:
[no se está cuantificando a la población beneficiada por el FAM de manera correcta: no existen definiciones oficiales de la población potencial y población objetivo [puesto que en] el catálogo de infraestructura educativa […] son los planteles [los] que, con base en las necesidades detectadas por los directores de los planteles educativos, sociedad de padres de familia, presidente municipal y órdenes ejecutivos, se señalan como prioritarios para ser atendidos, como posible población potencial y objetivo (Precisa Consultoría Especializada, S. C., 2014, p. 79).
Si bien las evaluaciones y auditorías, en los años de revisión, destacan que las dependencias y entidades han incorporado herramientas de planeación estratégica, como la MIR, se detecta que existen importantes áreas de oportunidad en esta materia, en el sentido de incluir objetivos adecuados, indicadores pertinentes, información completa y la necesidad de mejorar la estructura y la lógica vertical de la misma.
No parece que se haya seguido de manera rigurosa la Metodología del Marco Lógico (MML) para la elaboración de la MIR presentada por la SEP, ya que le faltan elementos. De igual manera, se observa imprecisión de los indicadores para medir los resultados en el logro educativo (GPCEQROO, 2015, p. 63).
En materia de implementación de los diversos programas y fondos, las auditorías reportan hallazgos relevantes en los procedimientos de asignación de recursos y control interno, mientras que las evaluaciones ponen énfasis en las etapas de asesoría y acompañamiento, contratación de proveedores y participación ciudadana.
En relación con los procesos de asignación de recursos, las auditorías revelan problemas relativos al establecimiento de mecanismos efectivos de coordinación al interior de las entidades federativas, lo cual ha ocasionado dificultades recurrentes asociadas al subejercicio de los recursos asignados por medio de fondos federalizados.
El subejercicio es un grave problema de opacidad en la gestión del fondo, dado que existen limitaciones para revisar los recursos no ejercidos. Aunado a lo anterior, se dificulta el conocimiento de su destino y refleja la ausencia de una coordinación adecuada entre las secretarías de finanzas, las secretarías de educación y las distintas instancias coordinadoras del gasto, lo que deriva en la falta de control de los mismos (ASF, 2017, p. 38).
En referencia al control interno, las auditorías señalan que las entidades no implementan medidas de control para que la información reportada en los informes trimestrales sea congruente entre los avances financieros, los registros contables y los que se entregan a la SHCP para su publicación. Asimismo, se señala que la mayoría de entidades no ha presentado un programa anual de obras, ni medidas de control para el logro de metas, y no ha dispuesto controles para evitar riesgos de realización de pagos indebidos.
de los diferentes procedimientos realizados en el transcurso de la auditoría se determinó que seis entidades federativas presentaron un control interno alto, catorce, medio y siete, bajo; a cinco entidades no se les aplicó este cuestionario debido a que no fueron seleccionadas para llevar a cabo este procedimiento (ASF, 2017, p. 31).
En materia de asesoría y acompañamiento, las evaluaciones del periodo 2014 a 2015 plantean que los centros educativos requieren de un seguimiento más estricto respecto a las obras, así como dotar de más información a las escuelas y planteles sobre las funciones y alcance de los institutos estatales de infraestructura. Asimismo, con respecto a la contratación de proveedores, las evaluaciones recomiendan proporcionar una lista más amplia de constructoras a nivel local, lo cual podría favorecer a los centros educativos ubicados en localidades rurales e indígenas. De acuerdo con los evaluadores, "los centros de trabajo ubicados en localidades alejadas reportan dificultades para el acceso a los proveedores, materiales y equipo adquirido" (CEPE, s. f., p. 88).
Respecto de la participación social, las evaluaciones realizadas a los programas de Escuelas de Excelencia para Abatir el Rezago Educativo y Reforma Educativa en 2014 y 2015 reportan que, en la medida en que las comunidades escolares se involucran activamente en la identificación de las necesidades de los centros educativos y en la asignación de los recursos para los proyectos, estos grupos adquieren mayor nivel de apropiación de los espacios educativos.
Los padres de familia y docentes comentaron que fueron tomados en cuenta e informados acerca de las mejoras a la escuela, también reconocieron la existencia de otras prioridades no atendidas en este programa, tales como: mejoras al piso, cableado, mobiliario (sillas y mesas para niños) y remodelación de la cerca, indicando además que "faltan muchas cosas" (ICEC, 2016, p. 32).
Por otra parte, en las evaluaciones y auditorías analizadas se identifican áreas de oportunidad para la mejora en materia de coordinación y planeación. En primer lugar, se requiere mayor coordinación entre la SEP y las autoridades a cargo de los programas federales a nivel local, a fin de informar a tiempo a los consejos escolares acerca de estos apoyos. En segundo lugar, se recomienda que los estados realicen planes anuales de trabajo donde se defina a los responsables de las actividades vinculadas con el cumplimiento de objetivos y metas de las acciones de INFE.
En cuanto a las evaluaciones realizadas al Programa de la Reforma Educativa y al de Escuelas de Excelencia para Abatir el Rezago Educativo (2014 a 2015), se reporta la necesidad de brindar mayor capacitación a los directores y supervisores en temas de planeación, ejecución, administración del presupuesto y comprobación de recursos, así como de aprovechar el desarrollo de las tecnologías de información para la comunicación entre autoridades educativas y los centros educativos atendidos.
Además, se señala la carga extra de trabajo que tienen que realizar los directores de las escuelas y planteles intervenidos para gestionar los recursos federales.
Los directores encuestados afirman que el tiempo dedicado a las labores académicas es adecuado; sin embargo, un gran porcentaje de la misma población encuestada (48.8%) reporta no estar de acuerdo con la cantidad de trámites administrativos que implica la operación del programa, precisamente porque les resta tiempo para dedicarse a la labor docente. Esta queja es particularmente frecuente en el caso de las escuelas unitarias y bidocentes (SEDUC, 2016, p. 64).
En este sentido, se plantea también la necesidad de asignar un monto específico destinado a solventar los gastos que realizan los directores para la gestión de los programas federales, así como recursos extra para el traslado de materiales e insumos en el caso de las escuelas que se encuentran en localidades alejadas.
En materia de resultados, en los años 2014 y 2015 las evaluaciones del Programa de la Reforma Educativa y del Programa de Escuelas de Excelencia para Abatir el Rezago Educativo reportan percepciones positivas por parte de la comunidad escolar respecto de la mejora en puntualidad, asistencia, enseñanza y aprendizaje, clima y gestión escolar.
Los maestros indican que se han creado aulas que eran necesarias, como por ejemplo las de lectura y matemáticas, lo que ha provocado que a los estudiantes les guste ir más a la escuela. Los alumnos se sienten cómodos y seguros con sus instalaciones (UADEC, 2015, p. 16).
En contraste, las auditorías de 2012 a 2015 plantean la necesidad de impulsar mecanismos que permitan medir el impacto de las acciones emprendidas con los recursos del FAM-Infraestructura educativa.
En relación con la terminación de las obras, estos ejercicios de evaluación y auditoría señalan la importancia de sancionar a las constructoras que incumplan con los plazos para la entrega de las obras.
El incumplimiento de las empresas constructoras fue señalado como la principal razón de obras inconclusas o que no fueron entregadas a tiempo. Al respecto sería importante incrementar la participación del Organismo Estatal de Infraestructura Educativa en materia de seguimiento y cumplimiento de las obras (FLACSO, 2015, p. 103).
Adicionalmente, las evaluaciones y auditorías señalan la importancia de generar sistemas estatales de información. Algunos de los elementos a considerar en este sistema son: padrón de beneficiarios, avances físico y financiero de las obras y acciones ejecutadas, resultados de las evaluaciones, cobertura, cumplimiento de objetivos y metas en los ejercicios anteriores. Este sistema permitirá, de acuerdo con estos ejercicios, mejorar significativamente los resultados, la transparencia, el monitoreo constante de las acciones de INFE a nivel estatal y la toma de decisiones para las asignaciones de los recursos de los programas presupuestarios.
