El Programa Escuelas al CIEN
En la actualidad, uno de los esfuerzos gubernamentales más importantes para rehabilitar y mejorar la infraestructura física educativa es el Programa Escuelas al CIEN. Por esta razón, resulta relevante analizar elementos clave de su diseño y los primeros avances de su implementación.
En materia de diseño, si bien esta estrategia parece recuperar algunos de los principales hallazgos y recomendaciones de las evaluaciones y auditorías previas, principalmente al FAM-Infraestructura, también se advierten importantes áreas de oportunidad en las que es necesario poner atención. A continuación, se presenta un balance de estos aspectos.
- Existe claridad en los criterios de selección de los proyectos que se llevan a cabo en el marco del Programa Escuelas al CIEN, los cuales son determinados de forma centralizada. Se establecen a partir del diseño de un Índice de Atención Prioritaria, que toma en cuenta las carencias de las escuelas de EB identificadas en el CEMABE y la realización de diagnósticos actualizados sobre las necesidades de infraestructura y equipamiento de los centros escolares, por parte del INIFED. Este mecanismo pareciera otorgar prioridad a aquellas escuelas que cuentan con mayores carencias físicas, proceso que hace una diferencia importante con respecto a los proyectos que las entidades federativas llevan a cabo con los recursos distribuidos del FAM-Infraestructura educativa, cuyos criterios de selección no quedan del todo claros.
Al respecto, vale la pena señalar que de acuerdo con el Convenio de Coordinación y Colaboración para la Potenciación de Recursos del Fondo de Aportaciones Múltiples (cláusula décima, sección segunda), firmado por todas las entidades federativas, una vez que la SEP y el INIFED determinan la propuesta inicial de las escuelas y los montos de los proyectos a realizar con base en este índice, las autoridades locales pueden modificar la lista de centros educativos a atender, a fin de actualizar la información recabada por el CEMABE en 2013. En este sentido, se estima positivo que el índice para seleccionar escuelas con carencias permita realizar ajustes derivados de la verificación por parte las entidades federativas, lo cual añade un componente de flexibilidad para su adecuación a las condiciones particulares de las escuelas en los diferentes estados.
No obstante, si bien la estrategia integra procedimientos más claros para la selección de las escuelas en EB, se advierte que no existe la misma precisión en los mecanismos de operación del programa para el caso de los planteles de EMS. Ejemplo de ello es la falta de claridad, a nivel de diseño, con respecto a los actores que participan en los diferentes procesos del programa, en los procedimientos de participación social, así como en lo relativo a los criterios de selección de los planteles a atender. Esta decisión queda a cargo de la Subsecretaría de Educación Media Superior con base en criterios de matrícula y necesidades (INIFED, 2016b, p. 10).
- El Programa Escuelas al CIEN plantea la adopción de mecanismos financieros que permiten la monetización de los recursos futuros del FAM para atender las profundas carencias de infraestructura que existen en los espacios educativos. Con ello, se obtendría la liquidez de recursos necesaria (50 000 mdp) para incrementar el número de proyectos que se realizan en materia de infraestructura y equipamiento en los centros educativos seleccionados (33 000 escuelas) en un periodo de cuatro años (2015-2018).
El esquema ha permitido a las entidades federativas incrementar los recursos públicos para atender las carencias y necesidades básicas en materia de infraestructura y equipamiento de las escuelas desde 2015. Ello, en detrimento de los recursos del fondo previstos para el futuro y los costos financieros asociados al esquema de potenciación que son equivalentes a una tasa de interés bruta anual de 8% sobre saldos insolutos. Al respecto, la ASF realizó estimaciones de los costos asociados al pago de intereses, los cuales alcanzarían 59 497.8 mdp, más los 50 000 mdp del pago del principal, haciendo un total de 109 497.8 mdp entre los años 2016 y 2039.
Por tanto, los incrementos de recursos observados en 2016 y 2017, y los previstos para 2018, resultarían temporales y, una vez que se agote dicha fuente (muy probablemente hacia el cierre del año fiscal 2018), es previsible esperar una fuerte caída en la inversión gubernamental destinada a la construcción, rehabilitación y equipamiento de los espacios educativos.
Como consecuencia de ello, durante los próximos 25 años, las entidades federativas no tendrán a su disposición 25% del presupuesto que se les transfiere anualmente para la operación del FAM. Por tal motivo, las autoridades locales de infraestructura educativa tendrán que reestructurar sus planes de trabajo de mediano y largo plazos, a fin de responder a las necesidades de las escuelas no atendidas, las nuevas demandas que surjan, y aspectos coyunturales tales como los desastres naturales.
- La estrategia considera mecanismos de contraloría social y supervisión que incluyen la participación de los padres de familia, directivos y docentes mediante la conformación de los Comités de Mejoramiento de la Infraestructura Educativa (CMIE), los cuales tienen la función de supervisar el comienzo, progreso y conclusión de las obras, así como su proceso de mantenimiento preventivo y reparaciones menores de edificios, instalaciones, áreas exteriores, equipo y mobiliario.
Sin embargo, las actividades que se desarrollan en el marco del Programa Escuelas al CIEN no necesariamente promueven, a nuestro juicio, una participación mucho más activa de la comunidad escolar, puesto que, aun cuando el mantenimiento es un elemento importante, no se observa su inclusión en aspectos clave que potencialicen la apropiación de los proyectos de infraestructura física que se realizan, tales como el diagnóstico de las necesidades particulares de la escuela, la planificación, la contratación de los proveedores, la selección y compra de los materiales de construcción, entre otros aspectos.
Si bien el Estado asume su responsabilidad al transferir recursos públicos, establecer las normas para su ejercicio y supervisar su cumplimiento en materia de mantenimiento y conservación de las escuelas y planteles de educación obligatoria, este compromiso parecería estar siendo delegado a los miembros de la comunidad escolar, entre ellos, los padres de familia. Ello destaca por su potencial impacto tanto en el grado de inequidad que resultaría tras el involucramiento de la comunidad escolar en los procesos de mantenimiento del programa, como en el sostenimiento de la calidad de la infraestructura de los centros educativos (INIFED, 2017, p. 2).
Por un lado, en cuanto a la inequidad, se observa que el diseño de los procesos de conservación y mantenimiento de las escuelas propone a la comunidad escolar como la principal responsable de éstos, incluyendo sus costos asociados, estimando que ciertas acciones —como las del tipo correctivo— "no requieren recursos cuantiosos para su realización, ni conocimientos técnicos especializados" (INIFED, 2017, p. 2). No obstante, queda poco claro cuál es el umbral de definición del término "cuantioso", cuestión que dificulta estimar el impacto que para la economía de un hogar representaría la erogación de un gasto de este tipo, considerando el nivel de carencias en el que se encuentran los integrantes de las comunidades educativas en las que se implementa el programa.
Aunado a lo anterior, se detectan algunas inconsistencias entre las premisas establecidas en el Manual de Conservación y Mantenimiento del Programa Escuelas al CIEN y las guías dirigidas hacia la comunidad escolar. Así, por ejemplo, aun cuando se plantea que no se requieren recursos cuantiosos ni conocimientos técnicos especializados para el mantenimiento correctivo, más adelante, en el caso del mantenimiento preventivo, se establece la necesidad de "un especialista" con el objeto de completar los diagnósticos de las condiciones de la escuela, en ciertos componentes de infraestructura. Ello pareciera sugerir que los conocimientos especializados y los recursos cuantiosos podrían, en efecto, ser necesarios en estos tipos de mantenimiento, lo cual redundaría en un problema de equidad, dada la inversión de recursos propios de la comunidad en este tipo de servicios.
Por otro lado, en lo que concierne al sostenimiento de la calidad de la infraestructura, se identificó que en el citado manual de conservación y mantenimiento se asume que los miembros de la comunidad educativa deben contar con los conocimientos y herramientas analíticas y técnicas (e incluso de tiempo) necesarias para llevar a cabo las actividades de diagnóstico propuestas para este grupo, pues no se hace explícita la necesidad de brindar capacitación para tales efectos. Entre otras actividades, se asume que los padres de familia, maestros y alumnos deberían conocer cómo elaborar programas de trabajo o diagnósticos, programas de acciones para conservación, diseño y redacción de reportes de acciones programadas, informes anuales de resultados, así como el correcto registro de formatos de revisión por componente de infraestructura y revisiones de garantías de servicios determinados.
En suma, la ausencia de acciones de capacitación dirigidas a la comunidad escolar, sumada a la latente complejidad de realizar las actividades de diagnóstico, conservación y mantenimiento propuestas y la potencial generación de problemas de equidad, sugieren un riesgo razonable para la sustentabilidad de las acciones del programa y la calidad de los ambientes destinados al aprendizaje en el mediano y largo plazos.
- Se ha realizado un esfuerzo importante para adoptar mejores medidas de transparencia, monitoreo y rendición de cuentas de los proyectos realizados con los recursos que se potencializan del FAM. Por un lado, el INIFED se hace cargo de publicar y actualizar periódicamente, en su sitio de internet, información referente a las obras en los centros educativos, como georreferenciación, avances, diagnóstico, proveedor y costo del proyecto, supervisor de obra, entre otros aspectos. Sin embargo, existen elementos relevantes que hace falta transparentar para comprender cabalmente los procesos del programa, los cuales en el momento de la realización de esta publicación no estaban disponibles, tales como el Índice de Atención Prioritaria, principal criterio para la selección de las escuelas atendidas; criterios de asignación presupuestal de las obras, los mecanismos, y padrones de proveedores y materiales.
Cabe señalar que las autoridades de INFE tienen la responsabilidad, adquirida en el convenio de colaboración, de reportar constantemente al INIFED los avances que se realizan en cada una de las etapas del proceso de obra. Ello ha permitido tener un mayor control y supervisión de los recursos que se utilizan en la estrategia; sin embargo, los indicadores de desempeño y resultados del programa resultan poco claros para evaluar la calidad de las obras, a fin de establecer su funcionalidad, oportunidad, equidad, sustentabilidad, pertinencia y oferta suficiente. Si bien es cierto que la MIR 2017 del FAM-Infraestructura educativa incluye componentes y actividades relacionados con el número de proyectos realizados a partir de la potencialización de los recursos del fondo, esta información es insuficiente para valorar el desempeño del Programa de Escuelas al CIEN.
Avances en la implementación del Programa Escuelas al CIEN
Además de analizar las principales características de diseño del Programa Escuelas al CIEN desde su creación en 2015, es de suma relevancia conocer algunos de los primeros avances de los proyectos que se han llevado a cabo en el marco de esta estrategia, la cual inició operaciones en el año 2016. De acuerdo con los datos publicados por el INIFED, durante el periodo 2015-2017 se han rehabilitado o equipado 17 566 inmuebles, de los cuales 91.6% son escuelas de EB, 5.5% planteles de EMS y 2.9% espacios de educación superior. A nivel nacional, con corte al mes de octubre de 2017, el programa presentó un avance de 53.8% con respecto a la meta trazada (tabla 3.9-A).
Del total de inmuebles atendidos, 38.3% (6 730) son obras terminadas y 61.6% (10836) son obras no terminadas. Sin embargo, el avance del programa presenta diferencias por nivel educativo, siendo notablemente más alto en los planteles de educación superior (76.4%), seguido de las escuelas de EMS (57.8%) y EB (53.1%). Parte de la explicación de estos resultados es que el número absoluto de planteles que se encuentran en el nivel de educación superior es razonablemente menor que el de los otros dos niveles: mientras que en aquél el avance implicó sólo 518 planteles, en básica fue de 16087 y en media superior de 961.
Por otra parte, la desagregación de información por entidad federativa permite identificar ciertas asimetrías en el nivel de avance del Programa Escuelas al CIEN (tabla 3.10-A). Los estados con el mayor número de intervenciones para educación obligatoria fueron Tabasco, Nuevo León, Sonora y Querétaro, con 74.5, 70.4, 69.1 y 67.3%, respectivamente. En contraste, el menor porcentaje de intervenciones se registró en los estados de Puebla (37.5%), Coahuila (41.6%), Estado de México (44%) y Quintana Roo (44.6%). Resulta importante observar que 6 de las 15 entidades que se encuentran por debajo del promedio nacional en cuanto a avances en los proyectos realizados registran un grado de marginación muy alto o alto: Oaxaca, Guerrero, Puebla, Hidalgo, Veracruz y Campeche (CONAPO, 2015a).
Como ya se expuso, las mayores carencias en materia de infraestructura están presentes en las escuelas indígenas, comunitarias, así como en las telesecundarias y telebachilleratos (INEE, 2015d). Sin embargo, la distribución de escuelas con proyectos implementados del Programa Escuelas al CIEN permite observar que la mayor atención se ha concentrado en preescolares y primarias generales, con 75.9 y 80.4%, respectivamente, a diferencia de los preescolares y primarias comunitarias, rubros que registran el menor número de obras de rehabilitación o equipamiento implementadas: 3.4 y 0.5%, respectivamente (tabla 3.9).
Tabla 3.9 Avances del Programa Escuelas al CIEN por nivel educativo, tipo de servicio y modalidad
Aunado a esto, si los proyectos implementados se comparan con el total de escuelas en la estructura del SEN de ese tipo de servicio en cada nivel educativo, se tiene que dichos avances tan sólo representan 1.2 y 0.3% de los centros educativos comunitarios en preescolar y primaria, respectivamente. En contraposición, los datos de las escuelas generales señalan que, del total de preescolares del SEN en esa modalidad, 10.7% de ellos registran proyectos implementados, y 7.6% del total de escuelas primarias generales. Cabe agregar, sin embargo, que la modalidad indígena presenta una mayor proporción en esos mismos niveles.
En lo que respecta a los proyectos implementados por el programa en educación secundaria, poco más de dos quintas partes se dirigieron a las escuelas telesecundarias (43.7%), aproximadamente una tercera parte a las generales (35.3%) y poco más de la quinta parte a las técnicas (20.5%); las comunitarias representaron apenas 0.5% (tabla 3.9). No obstante, al analizar la proporción de las telesecundarias con respecto a su total en la estructura del SEN, la relación cambia significativamente, ya que tan sólo fue atendido por el programa 6.8% del total. En el caso de educación especial, los 207 proyectos implementados representaron 3.5% del total de centros educativos en esa modalidad.
Asimismo, en EMS es posible identificar que la atención se concentró en los bachilleratos estatales, Colegio de Bachilleres y Colegio de Estudios Científicos y Tecnológicos del Estado (CECYTE), mientras aquellos que recibieron menor atención fueron EMSAD, DGETA, DGETI y TBC.
En particular, se observa que los telebachilleratos y TBC son los menos favorecidos por el programa: del total de telebachilleratos en el país, el programa atendió 5.3%, en tanto que del total de TBC dirigió esfuerzos sólo a 0.1%. Es oportuno señalar que la mayoría de los telebachilleratos opera en las instalaciones de las escuelas telesecundarias; sin embargo, como se anotó líneas arriba, la atención a este tipo de escuelas no superó 7% del total. Los avances del programa en cada uno de estos telebachilleratos alcanzaron 39.3 y 37.5%, respectivamente (tabla 3.9).
Alineado con lo expuesto, la distribución y los avances en el marco del Programa Escuelas al CIEN en los centros de educación obligatoria presentan un comportamiento diverso, dependiendo del ámbito y tamaño de la localidad donde se ubiquen, el grado de marginación y su condición étnica (tabla 3.11-A y 3.12-A). Esta información es relevante, ya que muestra que los rezagos y las carencias en materia educativa son mayores en localidades más pequeñas y con mayor dispersión (INEE y UNICEF, 2016a). Asimismo, tanto el CEMABE como la ECEA y otras fuentes de investigación (Cruz, 2010; Bastiani, 2012) han señalado que las carencias de INFE se acentúan principalmente en las escuelas a las que acuden los grupos que enfrentan mayores condiciones de vulnerabilidad (Mendoza, 2017).
En la variable urbano-rural, que identifica el porcentaje de población que habita en las localidades de ubicación de los centros educativos, los datos muestran que, tanto para EB como para EMS, el mayor número de las escuelas beneficiadas por el programa se encuentra en localidades urbanas (50.6 y 79.5%, respectivamente).
Si se observa la información desagregada por tamaño de la localidad en seis estratos de población, los datos muestran que los apoyos se han concentrado principalmente en las poblaciones con más de 15000 habitantes en EB y EMS (32.4 y 45.7%, respectivamente), en contraste con las escuelas y planteles que se encuentran en localidades con 500 y menos habitantes (23.7 y 5.0 %). En este sentido, los datos muestran que, a mayor proporción de habitantes es mayor la proporción de apoyos y avances del programa.
En lo que respecta al grado de marginación del municipio de ubicación de los centros educativos (CONAPO, 2015a), los datos en EB muestran que 38% de las intervenciones ejecutadas se encuentran en municipios con muy baja marginación, mientras que 11.7% en los que tienen muy alta marginación. Cabe destacar que, del total de planteles del SEN que se encuentran en el estrato de muy baja marginación, 11% tiene proyectos ejecutados por el programa; en contraste, del total de los ubicados en municipios con muy alta marginación, el programa sólo ejecutó proyectos en 8.8%. En EMS se observa un patrón similar.
En cuanto a la condición étnica, de acuerdo con los resultados de las localidades con población indígena (CDI, 2010), los apoyos del programa se dirigieron a 21.2 y 12% de escuelas y planteles de EB y EMS ubicados en localidades con 40% o más de esta población. Sin embargo, cuando estas proporciones se contrastan con el total de planteles del SEN ubicados en estos estratos, se encuentra que el programa ejecutó proyectos en 9.9% del total de escuelas con población indígena en EB y 5% del total en EMS.
Con el propósito de analizar las condiciones de infraestructura de las escuelas atendidas por el programa, se construyó un índice absoluto de carencias de infraestructura (ICI) para medir el número total de carencias de las escuelas con base en el CEMABE 2013. Como se puede apreciar en la tabla 3.11-A, en casi 20% del total de escuelas beneficiarias del programa no es posible asociar el índice de carencias del censo, razón por la cual éstas no se integran a la estimación de las proporciones que sí cuentan con registro de este índice. Tomando en cuenta lo anterior, se tiene que 67.5% de las escuelas atendidas presentó entre 1 y 4 carencias, 31.4% reportó 5 carencias o más, y 1.2% se registra sin carencia alguna. En lo que respecta a la proporción de apoyos otorgados, es posible observar que la mayor proporción se registró en las escuelas con 1 a 2 carencias (7.4%); no obstante, en los otros grupos la proporción se encuentra dentro de un rango que va de 5.3% a 7.1%. Es notable que en EMS no se disponga de información suficiente para detectar las necesidades de infraestructura de los planteles, razón por la cual no es posible estimar si el criterio de focalización responde a los objetivos planteados por el programa.
En resumen, los datos presentados sugieren que existe una importante área de oportunidad en el Programa Escuelas al CIEN para favorecer la equidad y fortalecer los apoyos destinados a atender las necesidades de las escuelas preescolares, primarias y secundarias de modalidad comunitaria, así como telesecundarias y TBC. Asimismo, sobresale el hecho de que en EMS no se cuenta con un censo que permita identificar el nivel de carencias que enfrentan los planteles, razón por la cual se dificulta la realización de un diagnóstico de mayor precisión.
Finalmente, un elemento adicional a destacar es que se estima que los proyectos planeados por el Programa Escuelas al CIEN (2015-2018) se vean modificados a partir de las afectaciones de los sismos del mes de septiembre de 2017, lo cual sería altamente esperable. De acuerdo con la información que el INIFED ha hecho pública en su portal, las escuelas afectadas que serán atendidas por el programa son 928 centros de trabajo de los estados de Chiapas, Ciudad de México, Morelos, Puebla, Tlaxcala y Veracruz (de un total de 4394 centros de trabajo de educación obligatoria con afectaciones graves, severas y moderadas).
En este sentido, convendría realizar un estudio a mayor profundidad sobre los efectos, directos e indirectos, de estos acontecimientos en la INFE, a fin de que la atención preferente se oriente hacia estas escuelas y planteles afectados, lo cual no deberá de eximir al programa de cumplir con sus metas previamente planeadas de 2015 a 2018, es decir, de la atención a las escuelas y planteles con mayores carencias.
