8.1 Elementos normativos y presupuestales del financiamiento público a la educación

La educación es prioritaria para el desarrollo nacional y es el más importante de los mecanismos sociales para la formación y el desarrollo integral de las personas. Por ello, la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM) mandata al Estado garantizar el derecho humano a una educación obligatoria de calidad para todos los niños y jóvenes del país. Además, la política de desarrollo social considera el rezago en educación obligatoria como una dimensión de la pobreza que la acción gubernamental debe atender (CPEUM, art. 3; LGE, art. 27; LGDS, cap. III).

Para asegurar la educación como un derecho y combatir la pobreza, el gobierno federal y el de cada entidad federativa concurren al financiamiento de la educación pública y se obligan tanto a consolidar las fuentes de financiamiento como a dedicar recursos reales crecientes (LGE, secciones 1 y 3). En particular, al seguir los criterios de crecimiento del gasto para el desarrollo social (LGDS, cap. III), el financiamiento federal a la educación pública debería aumentar anualmente, al menos en la misma proporción que el crecimiento del Producto Interno Bruto estimado en los Criterios Generales de Política Económica.

Conforme al marco de coordinación fiscal con las entidades federativas, además de sus propias atribuciones, el gobierno federal concentra, en un primer momento, la mayor parte de los ingresos públicos para posteriormente redistribuir una parte entre los estados. Es decir, la federación retorna una parte de estos recursos a los gobiernos locales mediante participaciones y programas presupuestarios llamados aportaciones, los cuales son transferidos a las entidades federativas y no pueden ser desviados por éstas para fines distintos a los establecidos por la normativa que los rige. Su uso debe seguir criterios de equidad, eficiencia, eficacia, economía, honradez y transparencia (LFPRH, art. 5); además, el gobierno federal y el de cada entidad federativa deben rendir cuentas acerca del ejercicio de los recursos públicos de que disponen en un año fiscal (CPEUM, art. 74, frac. VI; art. 116, frac. II; art. 134).

El gasto público en educación tiene dos principales fuentes de financiamiento: federal y estatal. La federación juega un doble papel en la provisión de recursos públicos. En primer lugar, destina una parte del total de erogaciones de la federación, el llamado Gasto Programable del Sector Público Presupuestario, para gestionar y proveer bienes y servicios públicos a la población mediante dos tipos de programas: Programas Federales y Programas de Gasto Federalizado (o aportaciones). En segundo lugar, transfiere a las entidades federativas recursos no condicionados (participaciones), que les corresponden de la recaudación federal participable y que los gobiernos locales pueden ejercer libremente al formar parte de su presupuesto. Así, con base en la soberanía de los estados, los gobiernos locales tienen la posibilidad de asignar parte de estos recursos, junto con sus ingresos locales, a proveer bienes y servicios educativos (figura 8.1). A pesar de que aún no se conoce detalladamente el uso y destino de los recursos ejercidos por los gobiernos locales, se sabe que el gobierno federal, mediante sus programas presupuestarios, contribuye con la mayor parte del gasto en educación.

Figura 8.1 Principales fuentes de financiamiento del gasto en educación

Describir los dos tipos de programas presupuestarios mediante los cuales la federación organiza la asignación de los recursos para educación permite observar la flexibilidad normativa y presupuestal de cada uno, así como las condiciones de participación estatal y federal.

En primer lugar, los Programas de Gasto Federalizado (aportaciones) tienen su fundamento en la Ley de Coordinación Fiscal (LCF, 2018, 30 de enero), en la que se definen las reglas de distribución a las entidades federativas. En el rubro educativo dichos programas son el Fondo de Aportaciones Múltiples (FAM), el Fondo de Aportaciones para la Nómina Educativa y Gasto Operativo (FONE), y el Fondo de Aportaciones para la Educación Tecnológica y de Adultos (FAETA). Estos fondos se consolidaron gradualmente a partir de que se firmaron los convenios entre la federación y los gobiernos estatales en el marco del Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica (ANMEB), en el que se estableció que el gobierno federal transfiere a las entidades federativas el control y la gestión de las escuelas de EB con el compromiso de hacerlo también con los recursos financieros para su operación y aumentar la cobertura. En este acuerdo los gobiernos estatales también se comprometieron a incrementar sus presupuestos educativos (Decreto para la celebración de convenios, 1992).

En segundo lugar, los Programas Federales a cargo de los entes administrativos y autónomos federales habitualmente tienen su fundamento en reglas o lineamientos generales de operación, es decir, un documento normativo que se establece con el propósito de asegurar la aplicación eficiente, eficaz, oportuna y equitativa de los recursos públicos asignados mediante dichos programas. De acuerdo con la Ley General de Desarrollo Social (LGDS), los programas de desarrollo social incluidos en el PEF deben tener reglas de operación (art. 26). Los programas federales son de diversas modalidades y no todos tienen reglas o lineamientos de operación, en este capítulo no se analiza la descripción por modalidad.

Si bien la normativa de los Programas de Gasto Federalizado ha sufrido modificaciones, no ha sido tan frecuente como sucede con algunos Programas Federales —generalmente las reglas o los lineamientos de operación se cambian como resultado de evaluaciones anuales (LFPRH, 2015; Lineamientos Generales para la Evaluación, 2007)—, lo que conlleva que el ajuste presupuestal en los Programas de Gasto Federalizado sea menos habitual que en los Programas Federales. Estos últimos pueden tener el carácter de transferencia o subsidio; en el primer caso la entidad recibe dichos recursos sin necesidad de una contribución financiera propia, mientras que en el segundo caso se puede requerir alguna contribución del gobierno local para poder recibir el recurso (Convenio Marco de Coordinación para el desarrollo de los programas, 2015 y 2016).

La falta de cumplimiento de los gobiernos locales de la normativa de la contabilidad gubernamental limita el análisis del gasto educativo en forma desagregada (ASF, 2016a; SHCP, 2016). Es usual que se reporte el monto agregado de la función educativa, es decir, el gasto total en EB, media superior, superior, posgrado, educación para adultos y otros servicios educativos, incluso sin distinguir su origen: federal o estatal (con recursos de libre disposición, esto es, los conformados por los ingresos locales más las participaciones). De este modo, en el país sólo la federación provee datos abiertos oficiales fiscalizados con un nivel detallado de desagregación, según tipo educativo y programas presupuestarios.

Es necesario aclarar al lector que la cifra de gasto federal educativo que aquí se presenta es un extracto de la que se reporta en el Quinto Informe de Gobierno 2016-2017 de la Presidencia de la República (2017a) y en el Quinto Informe de Labores 2016-2017 de la SEP (2017e), es decir, sólo incluye la función educación y excluye el gasto en dimensiones formativas como cultura, deporte, ciencia y tecnología (tabla 8.1-A). Con esta información es posible realizar un análisis de la cuantía, la composición y el destino del gasto federal en educación obligatoria a partir de Cuenta de la Hacienda Pública Federal (SHCP, 2017d).

Para avanzar hacia un estudio de la suficiencia, la eficiencia y la equidad del gasto público en educación, es necesario que las entidades federativas reporten la desagregación de información y datos abiertos en apego a la contabilidad gubernamental. Aún quedan retos para la federación y, en mayor medida, para los gobiernos locales en materia de rendición de cuentas, transparencia y consolidación del presupuesto basado en la gestión por resultados. De manera especial, las entidades federativas presentan áreas de oportunidad en materia de transparencia e implantación de controles para evitar la corrupción y el desvío de recursos, a fin de aumentar la gestión eficiente de sus programas presupuestarios (CONEVAL, 2017; ASF, 2016c; Merino, Burgos, Mendoza, Gutiérrez, Elías, Veloz y Hernández, 2015).