INEE: La Educación Obligatoria en México

8.4 Distribución del gasto federal ejercido por tipo de programa y rubro

Hasta aquí se ha descrito el gasto educativo federal para la EB y EMS de forma agregada. En este apartado se revisan los montos y la composición entre gasto corriente e inversión de los dos tipos de programas presupuestarios por medio de los cuales se canalizan dichos recursos: Programas de Gasto Federalizado y Programas Federales.

De inicio a fin del periodo 2008-2016 el GFEO pasó de 407449.5 a 472135.7 millones de pesos de 2012. En promedio, el gasto federal en EB representó 83.6% de este total, y 16.4% se asignó a la EMS. La mayor parte del gasto federal en EB se canaliza mediante Programas de Gasto Federalizado: en este periodo el gasto de este tipo de programas representó, en promedio, 88.5% del gasto federal en EB. En contraste, la mayor parte del gasto federal en EMS se dio por medio de Programas Federales: en el periodo descrito, 95% del gasto federal en este tipo educativo, en promedio, se asignó por medio de estos programas (gráfica 8.3).

Gráfica 8.3 Gasto Federal ejercido en Educación Obligatoria según tipo de programa y tipo educativo (2008-2016) (millones de pesos a precios de 2012)

De acuerdo con la clasificación de la Cuenta de la Hacienda Pública Federal, del total del GFEO,76.9% se destinó al pago de servicios personales durante el periodo 2008-2016. Esta proporción es distinta dentro de cada tipo educativo: en EB representa 82.5% y en EMS, 48.7%. De manera similar, del total del GFEO los subsidios representan el segundo rubro de mayor participación (13.2%); en EB éstos equivalen a 7.1%, y en EMS representan 44.1%; gran parte de los subsidios para EMS se destina al pago de nómina. Del total del GFEO siguen en participación otros gastos corrientes (4.9%), inversión (2.9%) y gastos de operación (2.1%) (gráfica 8.4).

Gráfica 8.4 Porcentaje de gasto ejercido según tipo de gasto y tipo educativo

Por tipo de programa, la composición del gasto también presenta diferencias, ya que los objetivos entre Programas Federales y Programas de Gasto Federalizado son distintos. Por un lado, los Programas Federales son diversos e incluyen acciones compensatorias o pro equidad, subsidios, provisión de bienes, entre otras acciones. En 2016 el gasto en EB ejercido mediante estos programas se otorgó a subsidios (76.7%), gastos de operación (11.2%), otros gastos corrientes (7.2%), inversión (2.5%) y servicios personales (2.3%) (tabla 8.5 y gráfica 8.5). Por ejemplo, becas para alumnos —Programa de Inclusión Social (PROSPERA) o Programa Nacional de Becas—, apoyo pedagógico para servicios educativos comunitarios, dotación de útiles escolares para alumnos de educación básica comunitaria, capacitación para el aprovechamiento del apoyo a la gestión escolar (programa Prestación de Servicios de Educación Inicial y Básica Comunitaria), instalación y mantenimiento de bebederos, capacitación a supervisores de zona escolar (Programa de la Reforma Educativa), trasferencia de recursos a las entidades federativas para incrementar la cobertura, la inclusión y la equidad (programa Fortalecimiento a la Educación Temprana y el Desarrollo Infantil), entre otros.

Tabla 8.5 Gasto Federal ejercido en Educación Obligatoria por tipo de gasto y tipo de programa (2008-2015 (millones de pesos a precios de 2012) (parte 1 de 2)

Tabla 8.5 Gasto Federal ejercido en Educación Obligatoria por tipo de gasto y tipo de programa (2008-2015 (millones de pesos a precios de 2012) (parte 2 de 2)

Gráfica 8.5 Porcentaje de gasto ejercido según tipo de gasto, tipo de programa y tipo educativo

Por otro lado, los Programas de Gasto Federalizado (o aportaciones) se destinan en mayor medida a mantener la operación de los servicios educativos. La mayor parte del gasto federal en EB se financia mediante este tipo de programas, en los cuales 9 de cada 10 pesos se usan para el pago de servicios personales (2008-2016). En 2016 estos programas destinaron 89.8% a este rubro, y el resto fue para otros gastos corrientes (8.5%), e inversión (1.7%).

En cuanto a la EMS, la federación financia el aseguramiento de la calidad de este tipo educativo en mayor medida con Programas Federales concurrentes con esfuerzos de los gobiernos estatales, que se instrumentan por medio de diversos convenios de coordinación. Entre éstos destacan: Servicios de Educación Media Superior, Subsidios Federales para Organismos Descentralizados Estatales y Expansión de la Educación Media Superior y Superior.

El gobierno federal, por un lado, interviene de manera directa en el financiamiento de la EMS con la prestación de servicios educativos a través del CONALEP —sólo Ciudad de México y Oaxaca—, el Colegio de Bachilleres (COLBACH) (sólo Ciudad de México), el Centro de Bachillerato Tecnológico Agropecuario (CBTA), el Centro de Bachillerato Tecnológico Forestal (CBTF), el Centro de Bachillerato Tecnológico Industrial y de Servicios (CBTIS), el Centro de Estudios Tecnológico Industrial y de Servicios (CETIS), y el Centro de Estudios Científicos y Tecnológicos (CECYT), entre otros, financiados sólo con recursos federales.

Por otro lado, de forma indirecta la federación interviene en la EMS por medio del otorgamiento de subsidios para apoyar la operación de los servicios educativos de organismos descentralizados estatales, como el CECYTE, el COBACH, el TELEBACH, el TELEBACH Comunitario y la EMSAD, o para mantener la operación de los servicios educativos transferidos a las 30 entidades federativas mediante convenios de descentralización, como el CONALEP, que se financian con recursos tanto federales como estatales (tabla 8.6).

Tabla 8.6 Fuente de financiamiento a la EMS por tipo de institución y tipo de plantel

En EMS se utilizan los Programas Federales, en mayor medida, para el otorgamiento de subsidios y el pago de servicios personales. En 2016, 48.9% se asignó a subsidios; 44%, al pago de nómina salarial del personal de los planteles con financiamiento federal; 3.8%, a gastos de operación; 2.5%, a inversión, y 0.7%, a otros gastos corrientes. A la vez, en este mismo tipo educativo los Programas de Gasto Federalizado, que ascendieron 4 072.1 millones de pesos de 2012, se destinaron en mayor proporción al pago de servicios personales, 85.1%; el resto fue a inversión, 10.8%, y a otros gastos corrientes, 4%. Estos fondos se constituyen con partes del FAM y del FAETA. Con este último se paga la nómina salarial del personal de los centros educativos del CONALEP en las entidades federativas. A partir de 2012 la federación por primera vez comenzó a destinar recursos para construcción, rehabilitación, mantenimiento y equipamiento en planteles de EMS por medio del FAM (tabla 8.5 y gráfica 8.5).

La información disponible permite observar que entre 2008 y 2012 el gobierno del presidente Calderón redistribuyó el gasto educativo real a la EB por medio de una disminución del gasto en Programas Federales y un aumento de los Programas de Gasto Federalizado. En el primer caso hubo una reducción de 9 696 millones de pesos, y en el segundo, un aumento de 14 024.5 millones de pesos. En EMS el gasto para fomentar su expansión se incrementó en 13 928.3 millones de pesos mediante los Programas Federales (tabla 8.5).

Entre 2013 y 2016 el gasto para la EB aumentó debido, fundamentalmente, al incremento real del gasto en los Programas de Gasto Federalizado por 30371.3 millones de pesos, y al crecimiento del gasto en Programas Federales por 3895.4 millones de pesos. Además, el gasto para EMS aumentó de forma notable, principalmente en los Programas Federales, en 13306.7 millones de pesos, y en los Programas de Gasto Federalizado, en 365.8 millones de pesos (tabla 8.5).

En los últimos años, mediante los Programas Federales el gasto en EB ha disminuido, mientras en EMS ha presentado un menor crecimiento. Éstos son indicios que apuntan a la necesidad de propiciar un esfuerzo sostenido para garantizar recursos reales crecientes que permitan alcanzar la calidad de la educación obligatoria y la universalización de la EMS a partir de acciones proequidad, es decir, de los Programas Federales. En 2015 y 2016 el gasto en EB mediante los Programas Federales disminuyó 12 y 7.1% en términos reales, respectivamente, mientras que en EMS pasó de 5.5% en 2015 a sólo un crecimiento de 1.7% en 2016 (tabla 8.4-A).

La proporción y el grado de volatilidad en el componente de inversión de los Programas Federales de EB no muestran una lógica clara en la asignación de este gasto. En términos reales, el gasto en inversión para la EB de los Programas Federales decreció de 6 614.1 millones de pesos en 2008 a 1 407.3 millones de pesos en 2010; posteriormente, registró un crecimiento sostenido hasta alcanzar un máximo de 5 647.9 millones de pesos en 2013. A partir de ahí, este monto decreció hasta 1 002.4 millones de pesos en 2016 (tabla 8.5). Estas reducciones no son compensadas por la inversión incluida en los Programas de Gasto Federalizado. Estas últimas modificaciones podrían estar asociadas a la creación del Programa Escuelas al CIEN, el cual destina recursos para inversión en infraestructura educativa.

El porcentaje de servicios personales en el GFEO, derivado de las cifras que aquí se proporcionan, difiere del que se presenta en el capítulo "Gasto federal educativo en México en la perspectiva de equidad" en La educación obligatoria en México. Informe 2016, del INEE (2016d), primero, porque en tal documento se muestra dicho gasto sin desagregar en Programas Federales y Programas de Gasto Federalizado, lo que sí se hace en el presente apartado; segundo, porque allí se clasificó una parte de subsidios en el concepto de servicios personales, lo que no se hizo en esta ocasión, pues la clasificación aquí presentada hace referencia a la metodología para la desagregación del gasto federal en gasto corriente y gasto de inversión, que corresponde a la del Anexo 4 Criterios Metodológicos de la Clasificación Económica del Manual de Programación y Presupuesto (SHCP, 2015). Cabe mencionar que el total de GFEO en términos absolutos coincide en ambas publicaciones.

Este porcentaje podría estar subestimado debido a que el FONE —parte de los programas de gasto federalizado— incluye recursos complementarios para apoyar a las entidades federativas con sus atribuciones en materia de EB y normal establecidas en los artículos 13 y 16 de la Ley General de Educación (LGE, 2017, 22 de marzo), de tal modo que éstos podrían ser destinados para el pago de servicios personales (LCF, art. 26). Dichos recursos se registran en la Cuenta de la Hacienda Pública Federal (SHCP, 2017d) por medio de los programas de gasto federalizado que componen el FONE: gastos de operación, fondo de compensación y otros gastos corrientes (tabla 8.6). Por lo tanto, su destino efectivo no se conoce hasta que se ejerce en la entidad federativa, información que actualmente no es asequible.

Aunque la Cuenta de la Hacienda Pública Federal (SHCP, 2017d) registra el programa federal Subsidios Federales para Organismos Descentralizados Estatales, precisamente, como su nombre lo indica, como un subsidio, de acuerdo con especialistas en el tema, parte importante del monto de éste se destina al pago de nómina. Asimismo, su destino efectivo sólo se conoce hasta que dichos organismos ejercen los recursos recibidos por concepto de subsidio, por lo que debe quedar registrado en su respectivo reporte para la Cuenta Pública Estatal. Esto permitiría que los gobiernos de las entidades avancen en la rendición de cuentas, la transparencia y los datos abiertos.

Asignaciones que se otorgan para el desarrollo de actividades prioritarias de interés general por medio de los entes públicos a los diferentes sectores de la sociedad, con el propósito de apoyar sus operaciones; mantener los niveles en los precios; apoyar al consumo, la distribución y la comercialización de los bienes; motivar la inversión; cubrir impactos financieros; promover la innovación tecnológica, así como para el fomento de las actividades agropecuarias, industriales o de servicios (Acuerdo por el que se emite el Clasificador por objeto del gasto, 2009).

Asignaciones destinadas a la adquisición de toda clase de insumos y suministros requeridos para la prestación de bienes y servicios; también se incluyen las que se destinan a cubrir el costo de todo tipo de servicio que se contrate con particulares o instituciones del propio sector público (Acuerdo por el que se emite el Clasificador por objeto del gasto, 2009).

Asignaciones destinadas en forma directa o indirecta a los sectores público, privado y externo; a organismos y empresas paraestatales, y apoyos como parte de la política económica y social, de acuerdo con estrategias y prioridades de desarrollo (no se incluye subsidios, pensiones y jubilaciones, ni transferencias a la seguridad social) (Acuerdo por el que se emite el Clasificador por objeto del gasto, 2009).

En 2015 con la implantación del programa Escuelas al CIEN (Certificados de Infraestructura Escolar Nacional) —que no es un programa presupuestario— los gobiernos de las entidades federativas, con base en un convenio con el gobierno federal, tuvieron la opción de potenciar sus recursos con el propósito de mejorar y rehabilitar escuelas con rezago físico (techos, pisos, agua potable, sanitarios, bebederos, mobiliario, conectividad, áreas para servicios administrativos, etc.); tales recursos se obtuvieron por medio de contratos de crédito o emisión de certificados bursátiles fiduciarios (con plazo de hasta 25 años), cuya garantía o fuente de pago es el monto hasta por 25% del FAM —sólo el componente educativo— que corresponda a la entidad federativa (INEE, 2016e, pp. 272-274).

El FONE está compuesto por cuatro programas presupuestarios, tres de los cuales, desde 2015, se registran en el rubro Otros de los Programas de Gasto Federalizado en EB. Éstos son: FONE Fondo de Compensación, FONE Gasto de Operación y FONE Otros de Gasto Corriente. Por ello, de 2014 a 2015 este rubro pasó de 11 811.7 millones de pesos a 28 867.7 millones de pesos.