La calidad de los componentes
Si bien, como hemos dicho, el peso de la realidad contextual sobre el avance escolar y los aprendizajes de los alumnos de educación obligatoria es muy fuerte y debe ser tomado en cuenta por la política educativa para hacer las adaptaciones y compensaciones necesarias que aseguren el logro educativo, también tiene una importancia innegable la calidad de los componentes que constituyen los insumos fundamentales del sistema educativo. Considerar el estado que guardan dichos componentes es de especial importancia, pues a diferencia de la realidad contextual, éstos sí pueden ser modificados por la política educativa. El informe da cuenta de la calidad de tres componentes fundamentales: el estado de la infraestructura y el equipamiento de las escuelas (mobiliario y materiales educativos); los docentes y directivos que trabajan en ellas, y el currículo nacional.
a) La infraestructura, el equipamiento y los materiales para el aprendizaje
México ha realizado extraordinarios esfuerzos, sobre todo desde 1960 y hasta la fecha, por hacer crecer el sistema educativo con el propósito de universalizar la cobertura de la educación obligatoria, en el contexto de un fuerte crecimiento demográfico que apenas comenzó a disminuir a principios de este siglo. Ha sido una batalla difícil en la que el crecimiento demográfico ha venido venciendo al incremento en el número de escuelas, al menos hasta el año 2000. El Estado mexicano ha enfrentado esta batalla mediante el establecimiento del Comité Administrador de Programas Federales de Construcción de Escuelas, en 1994, que en 2008 se convirtió en el Instituto Nacional de la Infraestructura Física Educativa (INIFED). Debido precisamente al crecimiento demográfico, estas instituciones y otros programas centraron su atención en la construcción o habilitación de espacios educativos a costa de su mantenimiento, razón por la cual actualmente los inmuebles escolares presentan carencias y deficiencias en aspectos básicos de infraestructura, que en el caso de la educación básica fueron claramente revelados por el Censo de Escuelas, Maestros y Alumnos de Educación Básica y Especial (CEMABE) en 2013.
Hay una proporción importante de escuelas que no dispone de ciertos espacios básicos para la enseñanza y el aprendizaje, como aulas, biblioteca escolar, aula o salón de cómputo, canchas deportivas o área de juegos infantiles. Tales carencias no son aleatorias: responden a un patrón, pues son mayores en primarias y preescolares indígenas y comunitarios, así como en telesecundarias, secundarias comunitarias y telebachilleratos. También hay carencias de baños o sanitarios en 11% de los preescolares, 9% de las primarias, 6% de las secundarias y 3% de los planteles de EMS, aunque el porcentaje es mucho mayor en las escuelas y planteles del medio rural. En una proporción importante, las construcciones son inadecuadas para personas que viven con discapacidad motriz, pues 7 de cada 10 escuelas o planteles carecen de un baño adaptado con puertas amplias y agarraderas, y 55% de los planteles no dispone de rampas.
Las computadoras para uso educativo también son escasas, sobre todo en preescolar y primaria, y en las escuelas y planteles de los medios indígena y rural. Lo mismo ocurre con internet, que está presente en menos de la mitad de las primarias públicas y en 2 de cada 3 planteles de media superior. Hay déficits de mobiliario en alrededor de 20% de las escuelas de educación básica y, además, presentan serias deficiencias en mantenimiento.
Por lo que toca a los materiales de apoyo educativo, existen problemas para la distribución oportuna de programas de estudio en una tercera parte de los planteles. Aunque éstos se encuentran en internet, conviene recordar la falta de conectividad en un número importante de escuelas. Las excepciones a este problema son los docentes de EMS y los centros comunitarios del CONAFE, donde la mayoría de los líderes de educación comunitaria (LEC) disponen de sus programas desde el inicio del ciclo escolar. Los libros de texto se encuentran en general en todas las escuelas, pero también hay un problema de oportunidad en la distribución, en especial en las escuelas comunitarias, indígenas y telesecundarias: una alta proporción de estas escuelas los reciben pasadas tres semanas de iniciado el ciclo escolar.
Este informe contiene los resultados de la evaluación de la política de infraestructura física educativa. Se observa un incremento sustancial en los recursos invertidos por esta administración, junto con el hecho de que la acción pública parece mostrar un mayor grado de pertinencia. No obstante, son muchos los programas y los fondos que atienden la infraestructura escolar, y entre ellos hay escasa articulación y complementariedad, lo que impide potenciar sus efectos, sobre todo entre las poblaciones en desventaja social, cuyos planteles presentan las mayores carencias.
Muchos años de deterioro de la infraestructura física educativa, especialmente perjudiciales para las que operan en el medio rural —que también son las que reportan menores niveles de aprendizaje—, condujeron a que en la administración actual se desarrollara un programa de construcción y rehabilitación de escuelas operado por el INIFED, llamado Escuelas al CIEN. Se trata de un programa central en materia de infraestructura educativa que incorpora en su diseño muchas de las recomendaciones derivadas de las evaluaciones y auditorías de los programas anteriores y que avanza notablemente al establecer prioridades de inversión en las escuelas que más lo necesitan, así como en identificar aspectos que secuencialmente deben ser atendidos, comenzando por los más importantes.
Mediante un mecanismo innovador, el programa opera con anticipos bursatilizados del Fondo de Aportaciones Múltiples (FAM) que representan 25% de sus próximos 25 años. Tal estrategia ha permitido que la inversión en infraestructura de esta administración sea la más cuantiosa en al menos los últimos cincuenta años, pues aumentó en 300% respecto de la suma de lo invertido entre 2001 y 2012. Ello ha posibilitado empezar a revertir parte del rezago histórico y, en algunos casos, como el de las escuelas indígenas, atender preferentemente a las que más lo necesitan. Pero la estrategia financiera de potenciación de recursos del FAM, si bien es una interesante innovación que resuelve en parte el problema en el corto plazo, resulta insuficiente para atender de manera integral el rezago existente y el mantenimiento regular de todos los inmuebles de educación obligatoria. Además, su diseño presenta retos importantes para las autoridades educativas federal y estatales para los próximos años, en virtud de que deben prever medidas que permitan asegurar los recursos necesarios para atender las necesidades materiales de escuelas y planteles de la educación obligatoria.
Por otro lado, Escuelas al CIEN presenta algunos problemas de operación e incluso contradicciones con sus propias normas de priorización de obras. Especialmente preocupante resulta el hecho de que este programa, al igual que los otros que atienden infraestructura, no prevé mecanismos para asegurar el mantenimiento de las intervenciones, por lo cual se delega en las comunidades y en los padres de familia esta responsabilidad que corresponde al Estado. Por lo demás, esto pone en riesgo la calidad de la infraestructura en el mediano plazo.
Finalmente, la orientación centralista de éste y otros programas de la presente administración parece contradecir el enfoque de autonomía de gestión y de escuela al centro del nuevo Modelo Educativo.
Los resultados iniciales reportan deficiencias en materia de equidad: se ha invertido más en escuelas preescolares y primarias generales; los apoyos se han concentrado en localidades con mayor número de habitantes; se ha atendido a escuelas con menos carencias de infraestructura, y se ha apoyado a escuelas sin que ello necesariamente responda a un diagnóstico. En suma, la dotación de infraestructura, mobiliario y equipamiento parece seguir un patrón: las escuelas indígenas, las comunitarias, las telesecundarias y los telebachilleratos son las que muestran mayores déficits en la materia.
Por ello será necesario diseñar mecanismos alternativos que garanticen que los espacios en los que tiene lugar la educación de los niños y jóvenes de país, independientemente del tipo de escuela y del lugar en el que estudien, sean dignos y propicios para el aprendizaje.
b) Los docentes
El recurso humano es el componente más importante del proceso educativo, porque de él depende la enseñanza, que es la que puede conducir al aprendizaje. Las evidencias sobre los docentes con las que se cuenta son sin duda limitadas, pues proceden de las evaluaciones propias del Servicio Profesional Docente (SPD) que se vienen realizando desde 2014, así como de evaluaciones de las políticas de formación inicial y continua, procesos ambos que conducen a su profesionalización.
Ha sido central la definición de los Perfiles, Parámetros e Indicadores (PPI) que constituyen el marco general de una educación de calidad. Cabe decir que con esta administración contamos por primera vez, como país, con una definición al respecto. Se trata de referentes fundamentales para el ejercicio de la profesión y el desarrollo de las evaluaciones de ingreso, promoción, reconocimiento y desempeño docentes.
Dichos PPI todavía no se corresponden con los perfiles de egreso de las instancias que forman a los futuros docentes, notablemente de las normales, de las cuales hay 485 en el país, 275 públicas, donde se forman la mayor parte de los docentes de educación básica (los de EMS lo hacen mayoritariamente en instituciones universitarias). La matrícula de las escuelas normales ha disminuido como efecto, en parte, de la puesta en marcha de las evaluaciones reguladas por la Ley General del Servicio Profesional Docente (LGSPD): entre 2014 y 2015 bajó 22% en promedio, con grandes diferencias entre entidades federativas.
Ello alerta sobre la necesidad de desplegar un esfuerzo sostenido con el fin de atraer a los mejores candidatos a la labor docente, que permita garantizar el egreso suficiente para cubrir las necesidades de maestros en las diferentes entidades, con docentes que obtengan resultados idóneos en los concursos de ingreso, sobre todo en el caso de algunos tipos de servicio o de algunas asignaturas en las que se inscriben pocos alumnos.
En los cuatro concursos de ingreso a la docencia realizados entre 2014 y 2017 han participado 649256 sustentantes de educación básica y media superior. En el primer caso, el porcentaje de sustentantes con resultado idóneo ha venido aumentando consistentemente, lo cual sin duda es alentador. En EMS siempre ha sido menor el porcentaje de sustentantes con resultado idóneo, pero también ha registrado un aumento importante. Tales tendencias se verifican en todas las entidades federativas. También se ha incrementado el porcentaje de sustentantes que se ubica en los resultados más altos, aunque ello es menos claro en el caso de la EMS. Esto representa sin duda uno de los principales logros de la política educativa de esta administración: con seguridad, los docentes que están llegando a las aulas son los mejores, a juzgar por sus conocimientos curriculares, disciplinares y didácticos.
En el caso de la educación básica, el examen que ha presentado las mayores dificultades para los sustentantes es el de Habilidades Intelectuales y Responsabilidades Ético-Profesionales, que implica conocimientos del marco normativo, los fundamentos legales, los principios filosóficos y las finalidades de la educación en México. También evalúa las capacidades para establecer un clima escolar y de aula que favorezca la equidad, la inclusión y el respeto, así como las relaciones de colaboración que el docente debe establecer con la comunidad escolar y el contexto. En cuanto a los docentes de EMS, la tendencia no es tan clara, salvo por el hecho de constatar sus problemas de manejo de lenguaje y redacción.
En los concursos de promoción para personal directivo, alrededor de 50% en educación básica y de 40% en EMS obtuvieron en 2017 resultados idóneos. Las cifras varían poco en los cuatro años de aplicación. Aquí, el instrumento con resultados más bajos fue el de Conocimientos y Habilidades para la Práctica Profesional, en este caso, de gestión y asesoría. En el caso de los sustentantes que buscan la promoción a funciones de supervisión, el instrumento que representó una mayor dificultad es el Examen de Conocimientos y Habilidades para la Práctica Profesional.
En la Evaluación del Desempeño al término del segundo año de haber ingresado a la docencia, los maestros obtuvieron en 2017 resultados suficientes en 98.4% de los casos de educación básica y en 99% de EMS. Ello habla del poder predictivo de la evaluación de ingreso a la docencia y permite confirmar lo ya expresado: ingresan a la docencia los mejores maestros, pues hay una correlación significativa entre el nivel obtenido en la evaluación de ingreso y el conseguido en la Evaluación del Desempeño al término del segundo año.
La Evaluación del Desempeño Docente ha constituido el mayor reto del SPD debido a que puede tener consecuencias sobre la permanencia frente a grupo. Entre 2015 y 2017 han participado 270 912 maestros en ejercicio de educación básica y de EMS. Si bien se prevé que en 2018 lo hagan 242 000 sustentantes, la proporción respecto a la meta de evaluar a todos los docentes en ejercicio es baja.
Los resultados de los docentes evaluados con el primer modelo fueron en general buenos. En 2015, sólo 13.8% de los docentes de educación básica y 17.3% de los de EMS obtuvieron resultados insuficientes. En 2016 la evaluación fue de registro voluntario y, naturalmente, el porcentaje de quienes obtuvieron resultados insuficientes fue menor (5.6% de educación básica y 5.9% de EMS). En cuanto a directores y supervisores, la proporción que obtuvo resultados insuficientes fue mayor: 21% en ambos casos.
En la evaluación de segunda oportunidad, 20.4% de los docentes de educación básica y 35.3% de media superior volvieron a obtener un resultado insuficiente.
En 2017 se aplicó una Evaluación del Desempeño con base en un modelo replanteado que articula mejor las etapas de la evaluación y su contextualización, a la vez que disminuye el tiempo de aplicación en sede. Los resultados de esta evaluación todavía no están disponibles.
Una parte importante del proceso de profesionalización consiste en el desarrollo de una carrera docente mediante movimientos laterales y horizontales previstos en la LGSPD. Sin embargo, estos procesos aún no se encuentran articulados con la evaluación y la formación en un marco de desarrollo profesional. Además, hay porcentajes altos de docentes que no cumplen con los requisitos para ser promovidos. Así, por ejemplo, dos terceras partes de los maestros indígenas no cuentan con título de licenciatura; 1 de cada 3 directores de las primarias indígenas, comunitarias y de las telesecundarias, desempeñan también la función docente y, en el caso de la EMS, 60% de los docentes está contratado por horas.
Respecto al contenido y la longitud de los exámenes, las guías de apoyo y la bibliografía, los docentes manifiestan un bajo nivel de satisfacción; no obstante, su percepción sobre los operativos del proceso de evaluación ha mejorado de manera significativa. En 2017, con el nuevo modelo de Evaluación del Desempeño, aumentó el número de docentes satisfechos con la accesibilidad de las sedes, la longitud de los exámenes y el trato brindado a los sustentantes, aunque disminuyó en aspectos tales como la infraestructura de las sedes, la iluminación y temperatura en las aulas, y la precisión de la redacción de las preguntas.
En suma, se ha desplegado un gran número de evaluaciones que en general muestran mejoría en los resultados tanto de docentes como de directivos. Esto parece indicar que llegan a las aulas y las escuelas profesionales mejor preparados, y que se impulsa el desarrollo profesional de quienes ya están en ellas. Las evaluaciones brindan información importante acerca de las debilidades en los conocimientos y las habilidades de los docentes, misma que podría ser aprovechada adecuadamente para orientar la formación continua y los procesos de acompañamiento a docentes y directivos, tanto noveles como experimentados.
El otro componente de la profesionalización es la formación inicial y continua. Con base en los resultados de la primera evaluación de ingreso a la docencia, el INEE emitió las Directrices para la formación inicial de docentes de educación básica en 2015. En la reciente Estrategia para el Fortalecimiento y Transformación de las Escuelas Normales, anunciada en julio de 2017 por la Secretaría de Educación Pública (SEP), se mencionan acciones alineadas con lo planteado en las directrices, sobre todo en lo relativo a la primera, que se refiere a fortalecer la organización académica de las escuelas normales. También se ha anunciado un reglamento de ingreso y promoción de académicos y directivos. Estos procesos apenas inician.
La LGSPD considera ofrecer tutorías a docentes recién ingresados al servicio. Una evaluación realizada por el INEE para el ciclo escolar 2015-2016 revela que éstas se han llevado a cabo con grandes deficiencias, pues 34% de los docentes no contaba con tutor, y del resto, sólo 55% mencionó haber tenido al menos una sesión de tutoría. Algo similar ocurre con la tutoría destinada a los directores durante su periodo de inducción. Si bien los vacíos normativos fueron subsanados con la publicación del Marco general para la organización y el funcionamiento de la tutoría en educación básica, claramente hay aquí un área de oportunidad.
Por lo que respecta a la formación continua de docentes, una evaluación encomendada por el INEE muestra que no ha obedecido a una estrategia clara a lo largo de la administración, y que apenas en 2017 comenzó a gestionarse de forma coherente. Se observa un uso muy limitado de los resultados de las evaluaciones para definir la oferta formativa en función de las necesidades de los docentes.
La LGSPD también prevé la vertiente escolar o colectiva de la formación profesional, a través del Servicio de Asistencia Técnica a la Escuela (SATE), cuyos lineamientos de operación vieron la luz apenas en 2017; no ha podido operar por falta de suficientes asesores técnico-pedagógicos. Eso significa que aún no se ha implementado la que quizá sea la forma principal de asegurar el desarrollo profesional docente: en la escuela misma y en función de los problemas que enfrentan docentes y directivos.
En suma, de los dos componentes fundamentales del desarrollo profesional docente, el que se ha desarrollado conforme a la normativa —y no sin dificultades y tropiezos— es la evaluación, tanto de ingreso como de promoción y desempeño. En cambio el segundo, la formación (inicial, continua e in situ), no ha obedecido a una política coherente: en muchos de sus aspectos no se ha podido desarrollar, en otros sus modificaciones apenas inician, y en prácticamente ningún caso se han aprovechado los resultados de las evaluaciones para orientar la política en la materia. No se ha diseñado una conceptualización del desarrollo profesional docente que abarque articuladamente desde la formación inicial hasta la evaluación, la carrera docente y la formación continua e in situ. Los docentes son el componente fundamental de la educación en el país; es necesario otorgarles la mejor formación y la certeza de su desarrollo a lo largo de su carrera.
c) El currículo
El currículo define qué enseñar y qué aprender, así como la manera de lograrlo, y responde a los propósitos formativos: el para qué de la educación. Su importancia estriba en el hecho de que constituye el eje que articula la vida de la escuela y configura la práctica educativa.
En educación básica, México tiene un currículo nacional y de observancia obligatoria en todo el país, no obstante su enorme diversidad. La EMS tiene una enorme variedad de programas, si bien desde 2008 se han hecho esfuerzos por articular los diseños curriculares y asegurar la existencia de un marco curricular común.
Los cambios curriculares en la historia del país han intentado resolver problemas tales como la enseñanza verbalista, la memorización como estrategia central de aprendizaje, la falta de vinculación con las necesidades sociales, la existencia de contenidos educativos poco significativos para los estudiantes y la falta de reconocimiento de la diversidad cultural y lingüística.
Hay pocas evaluaciones sobre el diseño y la implementación curricular en el país. La realizada por el INEE sobre el diseño del currículo de 2011 vigente en la EB muestra que los programas de estudios están pensados y diseñados para una escuela de organización completa, con lo cual se pierden de vista la heterogeneidad de nuestras escuelas y las necesidades de la diversidad regional. El resultado de una única visión de escuela es la generación de desigualdad.
Los currículos son altamente prescriptivos, por lo que los espacios curriculares hasta ahora abiertos al diseño local son casi inexistentes. Tampoco hay indicaciones sobre la atención a estudiantes con discapacidad, a pesar de que las políticas vigentes instan a su inclusión en la escuela regular.
La ruta habitual de los estudiantes rurales que asisten a escuelas indígenas, multigrado y comunitarias es que ingresan a telesecundarias y después a telebachilleratos, servicios todos que funcionan con modelos adaptados, no previstos en el currículo. Ello reproduce en cada nivel educativo la inequidad con la que son atendidos. Los resultados de PLANEA EMS 2017 indican que se encuentran por debajo del nivel básico (nivel I) 66% de los alumnos en Matemáticas y 34% en Lenguaje y Comunicación. En ambos casos, son los telebachilleratos comunitarios los que reportan el porcentaje más alto de estudiantes en el nivel I: 81 y 61%, respectivamente. Algunos de los estudiantes de estos servicios son indígenas, muchos de los cuales no tienen un dominio total del español, pero el currículo no hace consideraciones al respecto y en su práctica sólo 17% de los docentes ajustan su planificación para atenderlos.
El enfoque por competencias es transversal al currículo actual y lo ha sido diferencialmente entre niveles desde 2004, lo que implica una visión articulada respecto a para qué enseñar, cómo hacerlo y cómo evaluarlo. Ello, sin embargo, no se aprecia en todos los casos. No se ofrecen orientaciones consistentes acerca de cómo implementar dicha metodología de trabajo, con excepción del currículo de preescolar. Tampoco hay coherencia en los diferentes espacios curriculares sobre el papel que debe cumplir el docente. Si bien prevalece la idea de que el alumno es agente de su aprendizaje y el docente es el mediador, ello difícilmente se lleva a cabo por la gran cantidad de contenidos que aún están presentes en el currículo vigente. Y a pesar de la centralidad otorgada al alumno, únicamente en algunos programas de estudio se incluye una descripción explícita del papel que se espera de él. Esto puede derivar en bajas expectativas hacia los estudiantes, lo cual el INEE pudo constatar al menos entre los docentes de EMS.
En 2017, la SEP presentó el nuevo currículo para educación básica y media superior. Éste retoma la noción de formación integral e insiste en la importancia de aprendizajes relevantes que nutran los distintos ámbitos de la vida de los estudiantes. Se mantiene el enfoque por competencias y, en EMS, el marco curricular común. También prevalecen las dificultades de los docentes para implementar el enfoque por competencias en el aula, por lo que su éxito dependerá de una adecuada formación inicial y continua de éstos.
Por primera vez el currículo nacional (2017) incorpora las asignaturas de Lengua Indígena como lengua materna y como segunda lengua, y de Español como segunda lengua, lo que representa un importante avance para ofrecer a los alumnos indígenas una educación con pertinencia lingüística.
Una gran novedad de este nuevo currículo es que incluye la educación socioemocional, que si bien ya se encontraba en el currículo de Formación Cívica y Ética, actualmente adquiere una mayor importancia al ofrecer un espacio específico con una carga horaria establecida en el mapa curricular (que llega a ser hasta de 15% de la jornada regular en el caso del preescolar). Además de que una formación socioemocional no se puede dar en un vacío conceptual o contextual, requiere de gran preparación y fortaleza de los mediadores, pues los convoca primeramente a una revisión de sus propias habilidades socioemocionales y les exige generar ambientes de aprendizaje en el aula, la escuela y la comunidad que propicien el desarrollo de dichas habilidades.
Otro componente novedoso es la autonomía curricular, que otorga a la escuela la posibilidad de decidir el contenido educativo de una parte de la jornada (aproximadamente media hora por día en el caso de primaria). Dicha decisión está mediada por las necesidades y los intereses de niños y jóvenes, así como por las características de la escuela y de su contexto. La SEP define cinco ámbitos para dotarla de contenidos, lo cual posiblemente limite su desarrollo y su potencial. No obstante, representa una oportunidad para avanzar hacia un diseño curricular participativo y de mayor pertinencia.
En suma, el currículo 2017 representa un avance considerable en la atención de problemas ya señalados por la investigación educativa y en la previsión de las necesidades educativas del futuro. Todavía deberá mostrar, en su desarrollo, cómo supera el problema detectado en los precedentes respecto a la concepción de fondo de un solo tipo de escuela, lo que seguiría propiciando una deficiente calidad en la oferta educativa y dejaría librada a sus propios esfuerzos de adaptación a la mitad de las escuelas de educación básica (44 408 preescolares y 49 350 primarias), así como a las telesecundarias, los telebachilleratos y la EMSAD, en donde un docente se encarga de todo un grado o de un área de aprendizaje.
El análisis de los tres componentes considerados en este informe nos permite hacer un recuento de los retos que aún tiene el sistema educativo para asegurar espacios dignos a los alumnos del país. Hay indicaciones claras de que hemos iniciado un proceso de mejora de la calidad de los docentes y directivos de las escuelas y planteles de educación obligatoria, aunque también emerge con claridad el gran pendiente en materia de formación inicial, continua e in situ de los docentes, a fin de asegurar su desarrollo profesional y una conceptualización de la carrera docente que implica visualizar trayectorias profesionales.
El nuevo Modelo Educativo, y específicamente su componente de planes y programas de estudio, si bien todavía no se pone en marcha, representa un gran avance por sus planteamientos novedosos en cuanto a la reducción de contenidos, el reconocimiento de la diversidad lingüística, la educación socioemocional y los mayores espacios de autonomía curricular que valoran al docente como tomador de decisiones. El gran reto será su capacidad de atender la gran diversidad de escuelas, como las multigrado o las unidocentes en educación secundaria y media superior. Sin duda, enfrentar estos retos permitirá lograr, en el mediano y el largo plazos, avances en la calidad y la equidad de los aprendizajes de los estudiantes de la educación obligatoria.
