Avances en la atención de las Directrices para mejorar la atención educativa de niñas, niños y adolescentes de familias de jornaleros agrícolas migrantes

En agosto de 2016, el Instituto publicó las Directrices para mejorar la atención de niñas, niños y adolescentes de familias de jornaleros agrícolas migrantes, con la intención de mejorar la educación que reciben estos niños y eliminar las barreras que enfrentan para acceder a la escuela. Estas directrices son: 1) Rediseñar las políticas de atención educativa a partir del fortalecimiento del presupuesto público, los procesos de planeación, la coordinación institucional y la participación social; 2) Asegurar la pertinencia de un modelo educativo intercultural, así como la disponibilidad, idoneidad y desarrollo profesional del personal con funciones de docencia; 3) Desarrollar un sistema unificado de información educativa y adecuar las normas de control escolar; y 4) Fomentar la innovación, la evaluación educativa y la gestión social de proyectos.

Conforme lo dispone la normatividad vigente, las directrices se hicieron del conocimiento de las autoridades educativas correspondientes. La SEP y las 32 autoridades locales emitieron su respuesta en el tiempo establecido por la ley. De ellas, 31 autoridades educativas en las entidades dieron una respuesta de aceptación a las directrices y una, la de Yucatán, expuso no tener presencia del fenómeno migratorio.

La respuesta de la SEP, aunque en términos generales fue positiva, aceptó con reserva las directrices 2 y 3. En el caso de la segunda, argumentó que en ese momento se estaba elaborando la consulta del Modelo Educativo 2016; mientras que, a propósito de la tercera, precisó que estaba en proceso la integración del Sistema Nacional de Control Escolar de Población Migrante (SINACEM) al Sistema de Información y Gestión Educativa (SIGED), el cual registraba a más del 83% del total de la matrícula de niñas, niños y adolescentes (NNA) migrantes, por lo que para alcanzar el 100% se debería realizar un proceso de acopio desde los sistemas de registro de población que existen en el país y planear su integración al SIGED.

Actualmente, en la página del SIGED se observa que, efectivamente, el SINACEM será parte de este sistema dentro del rubro "Educación Especial", mismo que integra los servicios educativos brindados por el Consejo Nacional de Fomento Educativo (CONAFE), el Instituto Nacional de Bellas Artes (INBA) y el Instituto Nacional para la Educación de los Adultos (INEA). Sin embargo, se considera indispensable emprender mayores esfuerzos institucionales para lograr incorporar al 17% de los NNA de familias de jornaleros agrícolas migrantes que, según su propia respuesta, todavía no han sido registrados. Además, es necesario garantizar un uso efectivo del sistema por parte de las autoridades educativas para mejorar el seguimiento a la trayectoria escolar de la niñez migrante, un aspecto señalado como prioritario en las directrices emitidas por el INEE.

En marzo de 2017 se publicó el nuevo Modelo Educativo, donde efectivamente se incluyó un apartado específico sobre la atención a hijos de jornaleros agrícolas migrantes en el eje de Inclusión y equidad. Ahí se señala la importancia de contar con una amplia planeación lingüística, así como de priorizar la atención de los programas de infraestructura física en las escuelas que más lo necesitan. Para cumplir con los principios de equidad e inclusión también es necesario que se ajusten y flexibilicen los manuales y reglamentos administrativos de control escolar, organización, disciplina y técnico pedagógicos, a fin de contrarrestar la desigualdad del país que impide el acceso, la permanencia y el aprendizaje de los alumnos.

Estos puntos se retoman en la Estrategia de Equidad e Inclusión que presentó la SEP el 6 de julio de 2017, donde se plantea un nuevo enfoque de escuela inclusiva que acoge a todos los alumnos sin distinción y brinda atención a sus necesidades educativas para que cada uno logre su pleno desarrollo. Aquí se ahonda en las necesidades de promover la participación de los padres de familia en los procesos de enseñanza, de fortalecer la formación inicial y continua de los docentes, de dotarles de mecanismos para garantizar su capacidad de atender alumnos diversos y fomentar ambientes de aprendizaje incluyentes, así como de desarrollar instrumentos de coordinación intersectorial.

Sin embargo, del análisis del INEE se concluye que no se compromete ningún incremento presupuestal para fortalecer la atención de este grupo de población ni se formulan acciones específicas para desarrollar un modelo educativo intercultural; tampoco se establece una ruta clara de fortalecimiento a la planta docente orientada a atender este tipo de servicio educativo. Las anteriores son cuestiones indispensables señaladas en las directrices emitidas por el INEE para resarcir los vacíos de atención en este grupo de población. Asimismo, se identifica que en ninguno de los instrumentos de planeación de la autoridad educativa federal se consigue diferenciar las particularidades y necesidades de la población jornalera agrícola migrante, lo que, en opinión del INEE, contribuye a la falta de visibilidad de sus necesidades y, por lo tanto, a la ausencia de acciones precisas de la política educativa para atenderlas.

El INEE considera que la autoridad educativa federal ha incorporado parcialmente las directrices en los documentos rectores de su planeación educativa. Para hacer frente a la situación, el Instituto ha aceptado la propuesta realizada por la Subsecretaría de Educación Básica de la SEP, en el marco de la Conferencia del Sistema Nacional de Evaluación Educativa, para conformar un grupo de trabajo cuya finalidad es establecer con precisión los aspectos no atendidos y la manera como serán cubiertos en la planeación y programación institucional de la autoridad educativa federal.

Por otro lado, el Instituto emprendió acciones de seguimiento para conocer la forma en que las autoridades locales incorporaron las directrices en su política educativa, con la finalidad de identificar mecanismos que permitieran darles apoyo y acompañamiento. Hasta ahora se han desarrollado tres actividades: la primera fue el envío de un cuestionario que buscó conocer las acciones iniciales de las AEL en la atención de las directrices; la segunda consistió en la remisión de reporte de avances para recabar información sobre la implementación de estas propuestas de mejora; y la tercera fue la realización de un foro que pretendió abrir espacios de diálogo entre las autoridades e incentivar el intercambio de ideas.

Entre los hallazgos más importantes del cuestionario de primeros usos se encuentra que 18 entidades retomaron las directrices para elaborar el Plan Anual de Trabajo del Programa para la Inclusión y la Equidad Educativa (PIEE) y cinco en su Programa Estatal de Educación. La información resulta relevante debido a que permite conocer cómo los estados se han apropiado de las directrices y el margen de acción que dan para su cumplimiento.

La mayoría de las entidades afirmaron que las directrices consiguieron posicionar el tema de la educación a NNA migrantes en la agenda gubernamental, así como visibilizar las insuficiencias y tareas pendientes en el servicio educativo que se ofrece a esta población y la urgencia de su atención.

La sistematización de los reportes de avance le permitió al INEE identificar que las Directrices 1 y 4 son las que reciben mayor y menor énfasis, respectivamente. Como se debe recordar, la primera concentra su atención en aspectos de planeación y coordinación institucional, en tanto que la otra lo hace en el impulso a la investigación e innovación educativa en la materia.

Las autoridades educativas atendieron con mayor énfasis algunos aspectos de mejora de cada una. En cuanto a la Directriz 1, se observó que las autoridades admiten que el origen de los problemas en la niñez migrante es multifactorial y, por lo tanto, se requieren acciones coordinadas e integrales para mitigarlos. En el caso de la Directriz 2 se advirtió que las AEL reconocen en la figura docente un actor primordial en los procesos de enseñanza y aprendizaje, por lo cual muestran disposición para emprender iniciativas dirigidas al desarrollo de nuevos conocimientos y metodologías que les permitan cumplir mejor su función educativa. Respecto a la Directriz 3, se aprecia la apertura y familiaridad de las autoridades con los sistemas de información educativa derivadas de su experiencia con el SINACEM. Por último, la Directriz 4 tuvo la menor cantidad de respuestas, en ellas se observa el interés de las autoridades por conocer y valorar los componentes del servicio educativo que se imparte a NNA jornaleros agrícolas migrantes.

Por otra parte, conviene señalar que las AEL han buscado coordinarse para facilitar la trayectoria escolar de esta población. En tal sentido, una de las acciones más destacables es la firma del Acuerdo de La Paz, un convenio interinstitucional impulsado por el INEE y signado por las autoridades educativas de Oaxaca, Guerrero, Baja California Sur, Baja California, Sinaloa, Sonora y el propio Instituto, el 25 de abril de 2017, en La Paz, Baja California Sur. Este acuerdo resulta trascendental debido a que vincula directamente a los estados de donde salen los migrantes con los que los reciben en la ruta del Pacífico. La intención es conformar una red de actores clave que —de manera coordinada e innovadora— coadyuven a la resolución de los problemas educativos que enfrenta esta población.

La Secretaría de Educación Pública de Baja California organizó en septiembre de 2017 el Primer Congreso Nacional de Educación Migrante en Baja California, el cual sirvió para que los representantes de 28 entidades compartieran sus experiencias y establecieran acciones prioritarias a desarrollar en materia de coordinación y colaboración interestatal, reconociendo las particularidades del fenómeno migratorio en cada entidad. Por otra parte, el estado de Morelos fue sede, en noviembre del mismo año, de una reunión a la que asistieron representantes de Puebla, Guerrero, Querétaro, Hidalgo y Zacatecas, cuyo propósito fue, a partir de las directrices emitidas por el INEE, compartir experiencias en la atención a la niñez de familias de jornaleros agrícolas migrantes, identificar rutas migratorias entre sus entidades y plantear propuestas para una atención articulada.

Como parte de los reportes de seguimiento, se preguntó por los factores que obstaculizan la atención a las directrices en las entidades federativas. De manera mayoritaria se refirió que las principales limitantes son: 1) los pocos recursos presupuestales disponibles para atender a esta población; 2) la falta de comprensión y sensibilización sobre la problemática social y educativa que enfrentan los NNA de familias jornaleras agrícolas migrantes; y 3) las malas condiciones en las que opera el servicio educativo, en particular la falta de docentes y materiales para atender a esta población.

El foro nacional que el INEE organizó el 19 de septiembre de 2017, por medio de su Unidad de Normatividad y Política Educativa, permitió profundizar en los avances de las entidades federativas en la implementación de las directrices y en las dificultades que han enfrentado en este proceso. Los participantes establecieron diez acuerdos que favorecerán, durante 2018, la atención de estas propuestas de mejora y del propio servicio educativo. Los compromisos se enlistan a continuación.

1. Establecer acuerdos de colaboración interinstitucional entre entidades conforme a las rutas de la migración interna.
2. Impulsar la obtención de actas de nacimiento para los NNA de familias de jornaleros agrícolas migrantes, en coordinación con las instancias del Registro Civil.
3. Recuperar la concepción de "servicios educativos" para la atención educativa de estos niños por parte de todas las entidades federativas.
4. Incorporar a los docentes del servicio educativo migrante al Servicio Profesional Docente.
5. Construir una propuesta de atención pedagógica para abordar los contenidos del Modelo Educativo en las escuelas que atienden a NNA de familias de jornaleros agrícolas migrantes.
6. Garantizar el nombramiento oficial de las figuras de enlace estatal que se harán cargo de los procesos de gestión de información y seguimiento de NNA en su trayectoria migratoria.
7. Implementar un esquema focalizado de seguimiento de las trayectorias migratorias de NNA de las zonas de origen a las zonas de destino, en un sistema de gestión territorial efectivo.
8. Mejorar y articular los sistemas de control escolar: Sistema Nacional de Control Escolar de Población Migrante (SINACEM), Sistema Único de Control Escolar de Educación Comunitaria (SUCECOM), Dirección General de Acreditación, Incorporación y Revalidación (DGAIR) en correspondencia con las necesidades particulares de esta población.
9. Generar incentivos que promuevan la investigación e innovación en la atención educativa de NNA de familias de jornaleros agrícolas migrantes.
10. Documentar las prácticas innovadoras que en cada entidad se llevan a cabo para atender a esta población.

El cumplimento de estos compromisos permitirá avanzar de manera estratégica en los objetivos de mejorar la calidad y equidad educativa de la niñez migrante. En opinión del INEE, si bien la autoridad educativa federal y las autoridades locales han desarrollado notables esfuerzos por atender estas directrices, aún existen importantes retos por superar para garantizar una atención educativa de calidad a dicha población. Como ya se señaló, en los documentos de planeación se observa que cuando se hace referencia a NNA migrantes, se les trata análogamente a la población indígena sin considerar suficientemente la presencia de población no indígena, las características de su movilidad y la situación de trabajo infantil que los afecta.

Es menester fortalecer el presupuesto dirigido a atender esta población, pues el número de niños que asiste a la escuela mediante el PIEE de la SEP no ha logrado incrementarse desde el 2015, año en el que, según datos del INEE (2016d), la cobertura educativa para esta población se estimaba entre 14 y 17%. La situación es alarmante, puesto que, en contraste con la tendencia nacional, a la gran mayoría de esta población infantil, el Estado mexicano no ha cumplido en garantizarle el derecho fundamental de acceder a la educación.

Además de la bajísima cobertura escolar, quedan muchos retos por vencer, pero en la medida en que se cumplan los compromisos en torno a las directrices, será posible avanzar en una ruta de política educativa que asegure a la niñez migrante el goce pleno que su derecho a la educación.