Antecedentes
La entrada de México en el siglo XXI estuvo marcada por fuertes cambios políticos, entre los que destaca la alternancia partidista en el gobierno, hecho que tendría efectos muy importantes en la concepción y las prácticas dentro del Estado y en la relación de éste con el resto de la sociedad. En el año 2000 la administración federal respondió a una fuerte demanda de incrementar la participación ciudadana y la transparencia en el acceso a la información. Como parte de las tareas que se le encomendaron al equipo de transición de aquel entonces, estuvo la de desarrollar un Programa Nacional de Educación que tenía como finalidad mejorar la calidad y la equidad de la educación. Dentro de este Programa la evaluación de la educación tuvo un papel estratégico como elemento imprescindible para fortalecer el funcionamiento del sistema educativo, la planeación y la rendición de cuentas (Tamez, 2012, p. 24).
Aunque la evaluación en el sector educativo no era nueva, ya que comenzó a realizarse desde los años setenta, la heterogeneidad en su calidad y la falta de transparencia de sus resultados no posibilitaron que se consolidara como un instrumento fundamental para apoyar la mejora continua de la educación.
Por lo anterior, y con el fin de avanzar en el incremento y el aseguramiento de la calidad de la educación, dentro y fuera del sector educativo cada vez fue ganando mayor consenso la necesidad de un sistema de evaluación sólido, confiable, oportuno y transparente, cuyos resultados pudieran satisfacer la demanda social de conocer los resultados del Sistema Educativo Nacional (SEN) y fortalecer el proceso de toma de decisiones de la autoridad educativa. Así, hacia finales del año 2000, la Secretaría de Educación Pública (SEP) propuso la creación del Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación (INEE), como un organismo técnico e independiente que evaluara el SEN (Martínez Rizo, 2012, p. 17).
El Instituto inició sus actividades siendo un organismo descentralizado con funciones de apoyo técnico a la autoridad educativa federal (AEF). El ejercicio de su función técnica consistió en generar y difundir información proveniente de evaluaciones e investigaciones del SEN. Esta información se expresaba de tres formas principales: 1) diagnósticos de resultados del SEN, mediante evaluaciones de logro de aprendizaje de los estudiantes —Exámenes de la Calidad y el Logro Educativos (EXCALE)— y el desarrollo de indicadores relativos al contexto en que operan el SEN y sus recursos, procesos y resultados (Panorama Educativo); 2) investigaciones, evaluaciones o estudios sobre temas especiales, tales como desigualdad educativa, o derecho a la educación o recursos y procesos escolares, y 3) materiales de apoyo para actores del sistema, en especial, para los docentes.
Aunque diversos actores del sector educativo estaban de acuerdo en que un organismo técnico era necesario para garantizar la independencia de las evaluaciones (Miranda, 2007; López y Ducoing, 2007), en aquel momento había muy poca claridad sobre la necesidad de orientar los resultados de las evaluaciones hacia la mejora de la educación nacional; esto es, no estaba definido el papel de la evaluación más allá del conocimiento del SEN.
Del mismo modo, no había certeza en la independencia del Instituto, por lo que un primer cambio en su forma jurídica sucedió el 15 de mayo del 2012, por iniciativa de la Presidencia de la República, cuando se modificó el decreto de creación del Instituto con el objetivo de dotarlo de autonomía técnica, de operación y de decisión. Conserva la naturaleza de ser un órgano descentralizado, pero se le añade el rasgo de desectorizado, lo que significa que no estaría más bajo la coordinación de la SEP; esto es, un INEE descentralizado no sectorizado. Sin embargo, el cambio más trascendental del INEE, así como de la función de la evaluación de la educación dentro del SEN, ocurrió poco tiempo después.
En 2012, la actual administración federal inició sus actividades con un acuerdo nacional denominado Pacto por México, en el cual todas las fuerzas políticas se comprometieron a desarrollar una gran agenda política de transformación de la educación. En este contexto, el 21 de diciembre de ese año el gobierno federal anunció una reforma educativa que implicaría modificaciones a los artículos 3° y 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. La reforma constitucional fue aprobada el 6 de febrero del 2013 y publicada en el Diario Oficial de la Federación el 26 de ese mismo mes, e introdujo cambios de primer orden en relación con el SEN. Entre ellos, destacan los siguientes: la inclusión de la calidad como atributo explícito y condición exigible en el derecho a la educación; el establecimiento de la evaluación como una importante función de cambio y mejora, y la creación y la definición del Sistema Nacional de Evaluación Educativa (SNEE) como un mecanismo de garantía del derecho a la educación de calidad. Además, se modificó la naturaleza jurídica del INEE, que por virtud de la reforma alcanzó el estatus de organismo público autónomo y coordinador del SNEE.
Después de ello, el Poder Legislativo trabajó en el diseño y la discusión de las leyes reglamentarias de la reforma, lo que concluyó con su promulgación y publicación el 11 de septiembre de 2013; entre estas leyes se encontraba la Ley del Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación (LINEE). Dicha ley ratifica la naturaleza jurídica del Instituto como "organismo público autónomo, con personalidad jurídica y patrimonio propios", y dotado de "plena autonomía técnica, de gestión, presupuestaria y para determinar su organización interna" (LINEE, artículo 22).
En conclusión, con la reforma constitucional y las leyes reglamentarias, el INEE pasó de ser un organismo descentralizado a ser un órgano constitucional autónomo. Esta modificación legal lo convirtió en la autoridad en materia de evaluación educativa, con la responsabilidad de coordinar el SNEE para, desde ahí, impulsar propuestas de mejora educativa. En la práctica, ese hecho conllevó una ampliación sustantiva de las funciones técnicas que ya tenía, agregándose importantes funciones normativas, de coordinación institucional y de orientación de la política educativa que introdujeron cambios significativos en el propio Instituto y en la dinámica del SEN. La descripción y los resultados hasta la fecha de ese complejo proceso serán el objeto de análisis de este documento.
