La mayoría de los análisis en torno a las políticas públicas afirman reiteradamente que las más exitosas son aquellas que, partiendo del reconocimiento del problema o conjunto de problemas que serán su foco de atención, gestionan de la manera más eficiente los recursos disponibles para producir los mejores resultados.
Otros enfoques, que han intentado promover cambios profundos en los Estados nacionales, reconocen que los recursos financieros y humanos son elementos clave en la implementación de políticas públicas. Por tanto, mayor eficiencia y eficacia suponen la existencia de presupuestos suficientes, equipo profesional y marcos normativos pertinentes para ir avanzando en la mitigación o solución de los problemas públicos asociados al bienestar social (Cunill y Ospina, 2003; Longo, 2002, 2004, 2005; Longo y Ramió, 2008; Atrio y Piccone, 2008).
Asimismo, estudios desarrollados por organismos internacionales como el Banco Interamericano de Desarrollo (bid) (Stein, Tommasi, Echebarría, Lora y Payne, 2006; Franco y Scartascini, 2014) han demostrado que, por un lado, algunas características de las políticas pueden jugar un papel tanto o más importante que el detalle del contenido de las mismas. Por otro lado, también se ha descubierto que diversas características de los procesos de elaboración de las políticas públicas y de las instituciones políticas juegan un rol fundamental cuando se trata de promover una elaboración más cooperativa.
De igual forma, en el ámbito de las instituciones, la capacidad para actuar, organizar, gestionar y movilizar recursos resulta crucial para su eficacia pública. Construir dicha capacidad pasa necesariamente tanto por las normas formales e informales que regulan su actuación, como por los talentos personales y las sinergias de colaboración que puedan desplegar en el cumplimento de sus funciones sustantivas.
En este breve documento se intenta extender este razonamiento que vincula las capacidades institucionales y el buen gobierno con la actual Política Nacional de Evaluación en Educación (PNEE), que orienta el funcionamiento del Sistema Nacional de Evaluación Educativa (SNEE), y que coordina el Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación (INEE). Se asume que el éxito de esta política dependerá de las iniciativas que pueda desplegar para fortalecer las capacidades institucionales, especialmente en el ámbito local.
Las características de las políticas públicas
En un estudio reciente coordinado por el BID se afirma que, en el ámbito internacional, las políticas públicas más exitosas cubren una serie de características ideales, a saber: estabilidad, adaptabilidad, coherencia y coordinación, calidad de la implementación y de la efectiva aplicación, orientación hacia el interés público, y eficiencia (Stein, Tommasi, Echebarría, Lora and Payne, 2006; Franco and Scartascini, 2014).
Éstas determinan la calidad de la política, su credibilidad y la obtención de los resultados esperados. La estabilidad refiere a lo constante que una política puede ser a lo largo del tiempo. Esto no implica ausencia de cambio, sino que las modificaciones atienden a coyunturas económicas y no a cambios en el gobierno o crisis políticas.
La adaptabilidad se refiere a cuán ajustables pueden ser las políticas cuando fallan o cambian las circunstancias, esto es, qué tanto puede modificarse una política para atender de manera óptima escenarios no previstos.
Con la coherencia y coordinación se alude, por un lado, al grado en que una nueva política es congruente con las ya existentes y, por otro, a la coordinación efectiva de las acciones de los diferentes encargados de formular políticas que operan en la misma área de intervención pública. La calidad de la implementación y la efectividad de su aplicación se vinculan básicamente con la relación que existe entre lo establecido en la política y lo que realmente se efectúa, así como con la coherencia en el actuar público para alcanzar los fines establecidos. Ello depende fundamentalmente del grado en que los encargados de formular políticas cuentan con los incentivos y los recursos para invertir en sus capacidades.
La eficiencia es la forma en que la política considera el máximo aprovechamiento de recursos escasos para asegurar los mayores retornos sociales posibles. En tanto que la orientación hacia el interés público se refiere a la medida en que las políticas promueven el bienestar general y proveen un bien público.
Capacidades institucionales
La literatura permite afirmar que existe una alta correlación entre capacidades institucionales y buen gobierno, este último asociado a la coherencia y efectividad de las políticas públicas. Así, la evidencia internacional comparada sostiene que los países que tienen burocracias más capaces, un poder judicial independiente y congresos y partidos políticos institucionalizados tienden a tener políticas más estables, adaptables, coherentes, eficientes y sensibles al interés público (Stein, Tommasi, Echebarría, Lora y Payne, 2006; Scartascini y Tommasi, 2012; Scartascini, Stein y Tommasi, 2013). Por lo tanto, las capacidades gubernamentales son condición fundamental para contar con políticas públicas con mejores características.
En términos institucionales, las capacidades juegan también un papel de primer orden. De acuerdo con Tobelem (1992), el Sistema de Análisis y Desarrollo de la Capacidad Institucional (SADCI) es un marco útil cuando se necesita identificar el grado de capacidad institucional actual para llevar a cabo determinadas acciones; evaluar los obstáculos y debilidades a remover o eliminar, y establecer as acciones y planes requeridos para ello.
El SADCI resulta relevante cuando se define una dimensión temporal de referencia hacia el futuro, lo que permite su aplicación en prospectiva. Esto lleva no sólo a identificar las problemáticas en la gestión de sus estrategias y acciones en el contexto específico de su implementación y logro de resultados, sino a encontrar sus elementos positivos, como área de oportunidad.
En consecuencia, el SADCI puede ser aplicado para conocer los déficits de capacidad en la gestión rutinaria de una organización, así como para evaluar los resultados. Es decir, el objeto de estudio no son sólo una política, programa o proyecto, sino la gestión ordinaria de las instituciones a cargo de ellos.
El producto de esta metodología es la identificación de los Déficits de Capacidad Institucional (DCI); su clasificación atendiendo a posibles causas, y la formulación de un Componente de Desarrollo Institucional (CDI), entendido como una respuesta de fortalecimiento e intervención organizacional para la superación de esos déficits (Oszlak y Orellana, 2001).
El análisis parte del supuesto de que existe una brecha de capacidad institucional entre lo que las instituciones aspiran a lograr y lo que efectivamente consiguen. En esta brecha, generalmente se encuentran obstáculos e inconvenientes que por diferentes motivos impiden o entorpecen la realización de las tareas requeridas.
Este marco de análisis se centra en actores determinados y en los déficits que tienen, es decir, en las carencias de capacidades que presentan para cumplir sus objetivos.
La tabla 1 precisa el tipo de ámbitos y factores que suelen tomarse en cuenta en el análisis de déficit de capacidad institucional.
Cada una de las posibles fuentes de déficit se evalúa en función de las actividades y tareas identificadas. El procedimiento a seguir, en todos los casos, consiste en registrar —sobre la base de los datos aportados por informantes clave— aquellos hechos o situaciones, existentes o previstos, que podrían comprometer la suerte del proyecto o, al menos, la posibilidad de ejecución de la respectiva tarea (Oszlak y Orellana, 2001).
Tabla 1. Ámbitos y factores de déficit de capacidad institucional
De esta forma, se pueden separar los efectos que da el marco institucional de aquellos que dependen de la decisión y capacidad de las organizaciones encargadas de la política pública.
En suma, este tipo de análisis de capacidad institucional basado en la identificación de déficit parte de reconocer los procesos, lo más desagregados posible, que una dependencia debe realizar para llevar a cabo una política pública, los actores con los que se debe coordinar para su ejecución y las restricciones que impone el marco normativo. A partir de esto se examinan cada uno de los déficits observados arriba para todos los procesos necesarios para la aplicación de la política pública.
El SNEE y la PNEE desde la perspectiva de las capacidades institucionales
Los avances en la PNEE y el SNEE pueden ser analizados a la luz de los referentes conceptuales de capacidades institucionales, buen gobierno y características de las políticas públicas. Muchos de ellos contemplan varias de las apuestas fundamentales que han quedado asentadas en el Documento rector de la PNEE, en las acciones y metas ya desarrolladas, así como en las que se encuentran colocadas en el programa de mediano plazo del SNEE, previsto a desarrollarse desde 2016 hasta 2020 en su primera fase de implementación. A continuación, se subrayan algunas de ellas:
a) Federalismo cooperativo
En el marco del federalismo cooperativo, la PNEE situó la mirada en cada realidad estatal, replanteó la manera de pensar las políticas públicas educativas y estableció un enfoque sistémico de la evaluación, metodológicamente plural, diverso y de aproximaciones sucesivas, que ha permitido a todos los actores involucrados participar en una ruta orientada a mejorar la calidad y la equidad de la educación.
Asimismo, la elaboración del Programa de Mediano Plazo del Sistema Nacional de Evaluación Educativa (PMP SNEE) 2016-2020 siguió una ruta de construcción conjunta desde lo local hasta lo nacional, con un enfoque participativo entre las autoridades educativas, tanto federal como locales, y el propio INEE.
b) Avances graduales y consolidación a largo plazo
El INEE ha trazado una ruta de largo plazo para consolidar y hacer efectiva la función de mejora por medio de la evaluación y la garantía del derecho a una educación de calidad a través del SNEE. La perspectiva del INEE es avanzar en tres etapas diferenciadas con una duración de cuatro años cada una, a lo largo de doce años. Estas etapas son: arranque, consolidación y sostenibilidad.
La primera etapa de arranque, que dio inicio en 2016, plantea que, a través de la determinación de necesidades de evaluación, las autoridades educativas, mediante ejercicios participativos, definan un programa de acción para que, usando mecanismos de coordinación y colaboración, alcancen las metas que se proponen. Esto implica que los integrantes del SNEE coadyuven en la formación de recursos humanos, con el fin de llevar a cabo evaluaciones de componentes, procesos y resultados del sistema educativo, en el ámbito nacional y local, con el rigor técnico establecido por el INEE, así como en la formación de competencias de análisis, difusión y uso de resultados de evaluaciones estatales y nacionales, es decir, “aprender haciendo”.
La segunda etapa, denominada “consolidación”, aspira a que, a partir de los aprendizajes alcanzados durante la implementación de los programas y con recursos humanos familiarizados con los distintos procesos, metodologías y alcances de las evaluaciones que se llevaron a cabo en la etapa previa, así como de la existencia de un banco nacional de reactivos y prácticas exitosas en materia de evaluación, difusión, uso y mejora, se inicie una nueva era de proyectos que involucren de manera participativa a las autoridades educativas federales y locales, y al INEE, en su formulación, implementación, financiamiento, evaluación y seguimiento. Ello exigirá acuerdos sobre los programas de evaluación y mejora educativa que hagan posible atender estas necesidades de los integrantes del SNEE.
La tercera etapa, ya en el terreno de “sostenibilidad”, si bien prevé la continuidad en el diseño e implementación de proyectos de evaluación y mejora sobre los componentes, procesos y resultados del sistema educativo, aspira a que éstos se desarrollen con la colaboración de cuadros de especialistas en evaluación en la mayoría de las entidades del país. Desde la perspectiva del INEE, esta ruta es la mejor opción para romper con la desigual distribución de capacidades institucionales que priva en el ámbito de la evaluación educativa. La sostenibilidad también se verá reflejada en el monitoreo del impacto en la mejora de la calidad y la equidad educativa, que deberá ejecutarse por medio de indicadores clave que sean asumidos por todos.
c) Compromisos de fortalecimiento institucional
Para darle viabilidad a la implementación de los proyectos y acciones de evaluación, difusión, uso e intervención que se plantean en el PMP SNEE 2016-2020, el INEE, en el marco del SNEE, ha identificado diversas acciones a realizar para impulsar y facilitar el logro de las metas y resultados esperados.
Dichas acciones se traducen en el cumplimiento de sus funciones de regulación, orientación, asesoría y acompañamiento para los equipos técnicos responsables de los proyectos de evaluación.
d) Mecanismos institucionales de gestión y gobernanza del SNEE
Con el propósito de contribuir al desarrollo de los procesos de coordinación del Sistema Nacional de Evaluación Educativa, será importante consolidar y fortalecer los espacios de análisis y construcción de acuerdos desarrollados a la fecha entre la autoridad educativa federal, las locales y el Instituto, tales como la Conferencia del SNEE, el Consejo de Vinculación con las Entidades Federativas (CONVIE) y las Reuniones Regionales con las Autoridades Educativas.
Además de aprovechar y fortalecer estos espacios, será necesario avanzar en la definición de otros mecanismos institucionales que profundicen la colegialidad del SNEE, y privilegien lógicas horizontales de colaboración y trabajo conjunto.
Lo anterior requiere avanzar hacia relaciones más cercanas, no sólo entre los principales integrantes del SNEE (autoridades educativas federal y locales, Organismos Públicos Descentralizados y el INEE), sino entre todos los actores e instituciones involucrados en su ejecución. Será preciso conformar redes intergubernamentales en las que se construyan acuerdos y consensos, se definan competencias, y se implementen y den seguimiento a la ejecución de las tareas y acciones de cada uno de los proyectos del PMP SNEE 2016-2020. En esta perspectiva de trabajo se promoverán:
Estrategias de cooperación y articulación institucional entre los integrantes del SNEE, asegurando el respeto estricto a las competencias jurídicas establecidas para cada uno de ellos.
Grupos de trabajo que aseguren la efectiva colaboración y el intercambio entre el INEE y las autoridades educativas en los ámbitos federal y local.
Mecanismos de vinculación que enriquezcan la PNEE y el funcionamiento del SNEE.
Redes que incentiven la cooperación técnica y procesos de acompañamiento.
La colaboración con el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (Coneval) para el intercambio.
Con la próxima publicación del PMP SNEE 2016-2020 y la eventual implementación de los proyectos que incorpora, se habrá de demostrar si las características de la PNEE producen los resultados e impactos esperados: la mejora de la calidad de los servicios educativos. Asimismo, se pondrán a prueba las capacidades del gobierno y las propias de las instancias encargadas de operar los procesos de evaluación.
A manera de conclusión
Tanto en el ámbito macrosistémico como en el que corresponde propiamente al sistema educativo y al SNEE, las capacidades institucionales son elementos clave para garantizar el éxito de las políticas públicas. La conclusión fundamental que se puede extraer de la experiencia de formulación de las políticas de bienestar y desarrollo social, de las cuales las educativas forman parte, es que un elemento común de éxito se encuentra en el fortalecimiento de las capacidades de los actores, la dinamización de sus sistemas de interacción y la competencia organizativa para poder realizar las acciones previstas en su diseño e implementación.
Para la PNEE, la apuesta fundamental es mejorar el desempeño del Sistema Educativo Nacional a través de la aplicación de evaluaciones y el fomento del uso de sus resultados, para desarrollar políticas e intervenciones que permitan avanzar significativamente en ofrecer servicios educativos pertinentes, equitativos y de calidad en el contexto nacional y local. En el marco del SNEE, la finalidad de la política de evaluación es que las autoridades educativas, bajo la coordinación del INEE, desarrollen de manera sistemática e integral estos esfuerzos.
En esa perspectiva, la PNEE persigue que ambas funciones —la de la evaluación y la de la mejora educativa— se desarrollen con eficiencia y eficacia técnica, con pertinencia a las necesidades y contextos, y con una amplia efectividad social. Para ello ha generado una ruta de construcción, un modelo de gobernanza y un horizonte programático de mediano plazo para su ejecución.
En términos metodológicos y de coordinación, así como desde la perspectiva de las acciones estratégicas y tácticas de evaluación y mejora educativa, uno de los propósitos principales de la PNEE radica en el fortalecimiento de las capacidades institucionales, con énfasis en el ámbito local. Así, desde el reconocimiento de los déficits reales y potenciales de las capacidades institucionales para garantizar el derecho a una educación de calidad para todos, se plantean varios frentes por cubrir, entre los que destacan los siguientes:
Crear nuevas reglas institucionales para desarrollar evaluaciones técnicamente robustas y vías de uso diferenciadas para que los distintos actores tomen decisiones para mejorar la equidad y la calidad de la educación;
Desarrollar, en coordinación con las instituciones de educación superior del país, programas de formación de recursos humanos de alto nivel que permitan atender las necesidades de evaluación de los distintos componentes, procesos y resultados del sistema;
Generar mecanismos de asesoría y acompañamiento técnico permanente por parte del INEE a efecto de fortalecer y hacer madurar en el arranque de la PNEE las capacidades locales;
Fortalecer un modelo de gobernanza institucional basado en el cumplimento de la ley y del desarrollo de distintos mecanismos de cooperación social y coordinación institucional;
Desarrollar dispositivos sólidos para vincular las evaluaciones con las decisiones de política educativa, a partir de la emisión de directrices orientadas a la transformación del sistema y de ámbitos sectoriales estratégicos, y
Generar una nueva cultura de evaluación basada en la generación de capacidades, el reconocimiento de problemas y necesidades locales y la realización de intervenciones puntuales de mejora educativa con carácter participativo.
Referencias
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