Difusión y uso de resultados de estudios y evaluaciones: una política clave para mejorar la calidad educativa

El tema de cómo las políticas públicas pueden optimizar la enseñanza, el liderazgo y la participación social de las escuelas para elevar la calidad educativa es una constante en el debate actual sobre la materia. Así se plantea en el libro Mejorar las escuelas: estrategias para la acción en México (OCDE, 2010), uno de cuyos capítulos, “Condiciones para el éxito de la Reforma Educativa”, es sintetizado en este artículo por Marcela Gajardo J., consejera técnica del INEE especializada en la difusión y uso de los resultados de las evaluaciones para mejorar la calidad educativa.

Marcela Gajardo
Consejera técnica del INEE

Los países con sistemas educativos de alto desempeño muestran que las mejoras son posibles, que incluso se pueden lograr en periodos de tiempo relativamente cortos, que la calidad y la equidad no se excluyen, y que es factible obtener excelentes resultados para prácticamente todos los estudiantes.

Por su parte, la investigación educativa ha demostrado que el progreso del capital humano está estrechamente ligado a la productividad, al desarrollo económico y al bienestar social; que un año adicional de escolaridad puede contribuir a incrementar el producto interno bruto per cápita en 0.58% anual; y que las políticas educativas pueden hacer una gran diferencia en la mejora de los resultados escolares. También ha comprobado que, más allá de un cierto nivel básico, los resultados de los estudiantes no parecen estar relacionados con el nivel del gasto educativo nacional. Además, los estudios sostienen que es poco probable que las medidas de política pública, del tipo que sean, produzcan por sí solas los efectos deseados, e indican que la mejora real en los resultados depende de estrategias integrales que toman en cuenta muchos aspectos al mismo tiempo. Por ejemplo, mientras que las prácticas de enseñanza eficaces podrían ser por sí solas el elemento más importante para conseguir mejores resultados por parte de los estudiantes, dichas prácticas están influenciadas, entre otras cosas, por el liderazgo, el currículo, las instalaciones, la autonomía escolar, el sistema de gobernanza, la cultura escolar, la rendición de cuentas y el desarrollo profesional docente. Es imposible para cualquier país tomar en cuenta todas estas condiciones simultáneamente, pero en algún momento debe dársele atención a cada una de ellas.

Estos hallazgos han elevado el nivel de exigencia para todos los países y han enfatizado la importancia de tomar las decisiones correctas frente a distintas opciones de política pública. Considerando los datos de estudios internacionales como el Programa para la Evaluación Internacional de Alumnos (PISA, por sus siglas en inglés), análisis comparativos de política pública y de práctica llevados a cabo por la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) y otros organismos, así como los resultados de pruebas estandarizadas e investigaciones que van desde estudios de caso hasta análisis cuantitativos de grandes bases de datos, se vislumbra que existe ya un conocimiento sólido de cómo los países pueden mejorar su desempeño educativo.

A esto se deben agregar dos advertencias: primero, que es igualmente importante definir las políticas públicas correctas, como contar con instrumentos bien desarrollados para hacer realidad tales políticas en un gran número de escuelas; segundo, que sólo en raras ocasiones la política pública acierta completamente en su primer intento, por lo cual, la implementación de reformas debe incluir fases de retroalimentación que permitan hacer ajustes basados en las lecciones aprendidas y en las nuevas circunstancias.

Principios rectores de los sistemas educativos de alto desempeño

El primer paso que dan los sistemas exitosos es esencial y consiste en definir un número reducido de objetivos, claros, medibles y de la más alta prioridad, enfocados en los resultados de los estudiantes, pues centran la atención y proporcionan los puntos de referencia para el progreso. Estos objetivos deben estar relacionados con los resultados de los estudiantes, y no sólo con la cantidad de recursos o procesos, y hay que referirse a ellos en términos que sean accesibles al público y repercutan en los educadores profesionales. Por ejemplo, los objetivos podrían ser: incrementar en cierto porcentaje el número de estudiantes que concluye la educación secundaria, mejorar los resultados de los exámenes nacionales o reducir de manera significativa algunas desigualdades identificadas en los resultados de los alumnos. Estos objetivos deben divulgarse ampliamente en el sistema educativo y en la opinión pública para construir un compromiso común con la mejora.

Los objetivos para la mejora deben estar centrados en la equidad y la calidad, con el compromiso de asegurar que todos los grupos de estudiantes progresen de manera constante.

Los objetivos son importantes, pero insuficientes por sí solos. Para alcanzarlos, los sistemas educativos deben desarrollar una estrategia global que tome en cuenta todos los aspectos relevantes a lo largo del tiempo. De acuerdo con las circunstancias, cambios en la legislación, el financiamiento, el currículo, los sistemas de rendición de cuentas o los informes públicos, pueden ser todos necesarios. Sin embargo, el punto de partida debe centrarse siempre en los cambios en la enseñanza y el aprendizaje, lo que repercutirá en mejores resultados para el estudiante y, según sea necesario, permitirá continuar con cambios en otras variables.

Un peligro de la estrategia multifacética es la percepción de que hay demasiadas iniciativas sin ninguna conexión entre ellas y que los actores implicados no cuentan con suficientes indicaciones sobre las prioridades. Para tener éxito, los elementos y los actores principales del sistema educativo tienen que seguir una línea coherente que apoye la estrategia global. Esto incluye alinear el currículo, los criterios de selección, la asignación de plazas, la evaluación de docentes y directores escolares, el sistema de rendición de cuentas, los esquemas financieros y el papel que van a jugar los distintos actores implicados.

La cultura de la organización debe ser consistente con su discurso. Por más que se insista en los discursos sobre el desempeño del estudiante, éste dejará de ser una prioridad si la verdadera presión que experimentan los líderes se enfoca más bien en cumplir las reglas o en la gestión de problemas. Los sistemas educativos de alto desempeño se focalizan de manera intensiva en el desempeño del estudiante, y todos los recursos y acciones están alineados para apoyar las políticas públicas y los programas que refuerzan el aprendizaje de todos los alumnos.

La asignación de recursos es un elemento particularmente importante y a menudo descuidado en esta alineación. Si el presupuesto no refleja la prioridad de ofrecer una mejor enseñanza y aprendizaje, el mensaje a todo el sistema es que en realidad esos rubros no importan mucho. Por ejemplo, un aspecto que suele descuidarse en la asignación de recursos es la adecuada distribución del personal, haciendo que la gente más capacitada trabaje donde más se necesita.

Desde el punto de vista del aprendizaje del estudiante, la mejora requiere, en todos los escenarios, seleccionar, contratar, educar, formar, desarrollar y apoyar a los educadores. Los sistemas educativos de alto desempeño toman en cuenta el número cada vez mayor de evidencias internacionales que respaldan lo que la mayoría de los padres siempre ha supuesto: que la calidad docente es el parámetro más importante del aprendizaje del estudiante a nivel escolar. Por lo tanto, consolidar la capacidad de los educadores es el elemento más importante dentro de un programa de mejora escolar.

Esto implica, entre otras cosas, hacer de la enseñanza una ocupación que atraiga a jóvenes con altos niveles de calificación y crear sólidos programas de formación profesional a lo largo de la carrera docente, ya que dominar la enseñanza es un objetivo que se logra en el largo plazo. Para que estos programas sean eficaces, deben estar relacionados con el trabajo cotidiano de las escuelas; el hecho de impartir talleres de desarrollo en una sola ocasión tiene muy poco efecto en las prácticas subsecuentes. El desarrollo de estándares docentes específicos es una de las principales vías para establecer un compromiso claro y conseguir una enseñanza de excelencia, pues les da una forma específica a las propuestas deseadas.

Para llevar a cabo mejoras a gran escala, se necesitan capacidad y estructuras institucionales. Si los nuevos procedimientos no se han implementado, se puede deber a una falta de voluntad, de capacidad o de ambas. Para cambiar la voluntad y la capacidad de las grandes organizaciones se debe hacer un esfuerzo continuo. En ello cobra relevancia la disposición de la Secretaría de Educación y organismos asociados para reforzar una mejora integral.

La publicación de una cierta directiva oficial, o proveer un tipo de desarrollo profesional, son medidas insuficientes. De ahí que exista la necesidad de una infraestructura en varios niveles —central, regional, distrital, etcétera— y de aumentar las capacidades en todos ellos, incluyendo, cuando se requiera, cambios en la cultura del liderazgo y de la estructura organizacional.

Los sistemas exitosos reconocen la necesidad de comprometer a todos los actores en la creación de la mejora. La posibilidad de lograr mejoras sustentables y a largo plazo en los sistemas educativos es mayor si se logra alcanzar entre los actores implicados un consenso político sobre la necesidad de reformar y la naturaleza específica de las reformas que hay que introducir. Además, para que las reformas propuestas fructifiquen, la política pública necesita avanzar en una dirección específica durante un cierto número de años, incluso a través de los cambios de gobierno.

Para conseguir esto, se requieren múltiples espacios de diálogo y la comunicación entre todas las partes: todos los niveles de gobierno, los docentes, los directores de escuelas, los dirigentes sindicales, los estudiantes, los padres y otros grupos clave de la sociedad civil.

Los países han desarrollado diversos medios para esta clase de compromiso político, implicando en general alguna estructura que integra a todos los interlocutores sociales en la discusión abierta de las políticas educativas, prácticas y reformas propuestas; como son los Consejos de Educación en muchos países europeos, o comisiones especiales de consulta sobre reformas o problemas específicos. Estas estrategias garantizan que se han examinado múltiples puntos de vista, que fueron escuchados con respeto y no sólo durante el proceso de creación de políticas públicas, sino también durante su implementación, lo cual permite hacer los ajustes necesarios.

Los sistemas escolares son asociaciones de múltiples niveles. Cada escuela, así como sus aulas, es el sitio clave en donde ocurre la enseñanza formal; pero el éxito de cada escuela depende también de la existencia de esquemas adecuados de apoyo y monitoreo. Esto significa que los sistemas escolares deben lograr un equilibrio apropiado entre una iniciativa local y los esfuerzos centrales para concretar la mejora. El modelo correcto no es un sistema de autoridad aplicado de manera vertical ni uno que delega todas las decisiones a las escuelas. El conocimiento y las iniciativas locales son vitales, y los sistemas que imponen demasiados controles a las escuelas individuales pueden sofocar ese espíritu emprendedor.

Es importante asegurarse de que cada escuela tenga un buen desempeño, de que la falta de visión no tenga una influencia inadecuada y de que la competitividad excesiva entre escuelas no mine la mejora del sistema en su conjunto.

Los resultados del PISA indican que las escuelas con más autonomía en algunos ámbitos fundamentales tienden a tener niveles más altos de desempeño, pero sólo cuando van acompañadas con medidas de rendición de cuentas. Por otro lado, más autonomía requiere más apoyo para que las escuelas puedan funcionar correctamente. Esto implica, por una parte, proporcionar el apoyo a las escuelas y, por otra, tomar las medidas necesarias cuando las escuelas, por alguna razón, no pueden hacerlo ellas mismas.

Los países emplean diversas estructuras para crear este equilibrio, por ejemplo, implicando a los gobiernos municipales en la gestión y operación de las escuelas, o consolidando redes de escuelas para trabajar juntas, sin burocracia.

La mejora de cualquier sistema o servicio requiere buenos datos sobre los niveles reales de desempeño. Esto implica, para las escuelas, establecer sistemas de rendición de cuentas y de información que ayuden a alcanzar los objetivos, y que proporcionen información profesional y pública sobre los resultados, sin que esto desmotive a los docentes o genere comparaciones injustas entre las escuelas.

En esta línea interesa utilizar fuentes de datos múltiples e invitar a diferentes partes para que hagan análisis y extraigan conclusiones. Cuando diferentes datos y análisis obtienen resultados similares, se puede tener mayor confianza en ellos.

También es primordial asegurarse de que cualquier intervención o sanción del bajo desempeño se base en varias medidas, incluyendo un juicio fundado. De tal modo, el bajo desempeño puede y debe ser causa de investigaciones posteriores, pero no debe ser en sí mismo la causa de las sanciones.

El liderazgo en las escuelas y a nivel del sistema debe ser un componente clave de cualquier esfuerzo para mejorar la educación. Respecto a los docentes, el desarrollo del liderazgo implica mucho más que una selección y contratación cuidadosas o un prolongado esquema de desarrollo profesional; éste tiene que ser integrado a todos los aspectos de la organización. El liderazgo también necesita ser considerado como una función que se extiende a una mayor cantidad de gente y no sólo a aquellos que ocupan un puesto oficial. Otro elemento importante en este ámbito es la existencia de un sentido de fuerte responsabilidad colectiva, donde las personas asumen un compromiso que va más allá de la función particular que juega cada uno.

Otros elementos del sistema deben apoyar estas prioridades centrales. Por ejemplo, es importante poseer un currículo de alta calidad con estándares apropiados para dirigir la enseñanza y el aprendizaje. Sin embargo, por sí solos, el currículo y los estándares no dan lugar a mejoras en la enseñanza; hay mucha evidencia de que tales instrumentos son bastante ignorados en las aulas, a menos de que sean reforzados por elementos adicionales, como son el desarrollo profesional, buenos materiales y la integración de estándares en los sistemas de supervisión y de rendición de cuentas.

Finalmente, cabe mencionar el papel que juegan los recursos. El gasto educativo global no es suficiente para predecir los niveles del desempeño del estudiante.

En la educación, la comprensión de la relación existente entre los recursos y los resultados con frecuencia ha recibido poca atención. En general, el uso de los recursos se realiza siguiendo ideas convencionales sobre cómo debe funcionar un sistema escolar, y no según la evidencia que demuestra dónde son verdaderamente útiles. Queda claro que los recursos son importantes, por lo que resulta primordial entender de manera más profunda cómo utilizarlos mejor.

Lecciones de la práctica

Llevar a cabo mejoras significativas de los resultados educativos es una tarea que requiere estrategias múltiples que involucran a los principales componentes del sistema. Por sí solo, ningún elemento es suficiente para el progreso. Sin embargo, conviene tener en cuenta que la inclusión y las posibilidades de ofrecer iguales oportunidades de acceso, permanencia y resultados a todos y todas requiere de políticas y prácticas que se focalizan en la mejora de la enseñanza y el aprendizaje; incluyendo las habilidades de la buena enseñanza, el dominio del currículo, el fortalecimiento del liderazgo pedagógico y la evaluación de logros en materia de contenidos y desempeño escolar.

Los recuadros 1 y 2 sintetizan y agrupan algunos de los postulados que la investigación educativa ha visualizado como claves para la toma de decisiones informadas sobre las políticas educativas que buscan elevar la calidad de la enseñanza, fortalecer el liderazgo pedagógico y promover la participación social en las escuelas. Al mismo tiempo, destacan lo vital que resulta contar con las políticas públicas correctas y con los medios adecuados para implementarlas en todo el sistema educativo, formal y no formal.

Por último, cabe enfatizar que las políticas públicas a nivel del sistema escolar son un factor crucial. Es importante prestar atención a las características que hacen de cada escuela un lugar efectivo de aprendizaje para todos los alumnos, dado que, en definitiva, el trabajo educativo con niños y jóvenes se juega en las salas de aula y las escuelas. Esto, según lo señalado por investigadores a cargo de analizar los elementos principales de la eficacia escolar que —como los identificados en 1995— siguen vigentes a la fecha.

Recuadro 1. Postulados básicos

El análisis de las políticas públicas y prácticas de los países de alto desempeño revela que hay algunos postulados básicos que pueden orientar a los gobiernos cuyo objetivo es llevar a cabo una mejoría real, duradera y eficaz. Estos pueden ser agrupados como sigue:

• Objetivos claros, que cuenten con el apoyo y la comprensión de la sociedad, relacionados con los resultados del estudiante, basados en la calidad y la equidad; guiados por una estrategia global que alinee los elementos necesarios, recursos y niveles de gobernanza que buscan alcanzar.
• Una atención particular en la contratación, formación y retención de individuos excelentes en el sistema; esto también implica promover un liderazgo que contribuya a aumentar la capacidad para la estrategia, la enseñanza y el aprendizaje.
• Instituciones e infraestructura para apoyar la mejora: esto implica procesos e instituciones que hagan participar en el diálogo a todos los actores relevantes para la mejora; un equilibrio apropiado entre la dirección central y la flexibilidad local; y una infraestructura a todos los niveles que apoye la mejora a través de los sistemas y las escuelas.
• Un sistema de rendición de cuentas y de informes para apoyar los objetivos y dar información profesional y pública sobre los resultados, sin desmotivar a los docentes y sin hacer comparaciones injustas entre las escuelas.

Fuente: Mejorar las escuelas: estrategias para la acción en México (OCDE, 2010).

Recuadro 2. Escuelas efectivas. Claves para promover su fortalecimiento

La investigación sobre las escuelas eficaces ha revelado un conjunto de características que necesitan ser apoyadas por políticas públicas a nivel del sistema, ya que se enfocan también en la calidad de la enseñanza y el aprendizaje en cada escuela para todos los estudiantes. Los procedimientos a nivel del sistema y a nivel escolar se deben alinear y reforzar mutuamente. La evidencia disponible indica que, entre las claves para promover el fortalecimiento de escuelas eficaces, destacan las siguientes:

Fuente: Sammons, Hollman y P. Mortimore (1995). Key Characteristics of Effective Schools: A Review of School Effectiveness Research. Londres: Institute of Education and Office for Standards in Education.