En entrevista, Emilio Tenti Fanfani, profesor de la Universidad de Buenos Aires, explica por qué “en los países federales se requiere articular intereses locales y territoriales con el interés nacional”. En paralelo, alerta: “Toda evaluación de Estado puede tener efectos sociales importantes, al producir clasificaciones oficiales y fijar diferencias”.
Trabajar de forma federalista: especificidades y componentes
Emilio Tenti Fanfani ha sido catedrático y acucioso analista de la realidad educativa durante más de tres décadas. En conversación vía telefónica, aborda las motivaciones, los caminos y los usos de las evaluaciones en América Latina, con énfasis en México y Argentina. De inicio, analiza la estructura política-administrativa y los diversos componentes:
—Desde el punto de vista de las políticas públicas, nunca se alcanza un equilibrio entre la división del trabajo, la formación y ejecución de políticas públicas y la estructura decisional de países como Argentina, México y Brasil. La consolidación de sus sistemas implica decisiones que se toman a nivel nacional, estatal e incluso municipal.
”En los países federales se requiere articular intereses locales y territoriales con el interés nacional, lo que supone una negociación permanente. Por eso siempre hay un equilibrio inestable en esta división del trabajo. En Argentina existen mecanismos de coordinación. Por ejemplo, tenemos un Consejo Federal de Educación compuesto por todos los secretarios de educación de las 24 provincias, presidido por el Secretario de Educación de la Nación. El federalismo requiere diálogo, negociación y, por lo tanto, concesiones recíprocas entre las partes involucradas. Es una estructura de decisión rica, muy compleja, que necesita de un esfuerzo político permanente de diálogo, deliberación democrática para el establecimiento de alianzas, producción de consensos y respeto a las decisiones tomadas en forma colectiva.
”En específico, una política nacional de evaluación de aprendizajes necesita acuerdos en los objetivos que supone la producción de información sobre el estado del desarrollo de los aprendizajes en todo el territorio para poder comparar sus diferencias internas. Esto es desde el punto de vista global, nacional, observando al Estado como una unidad de análisis. Al mismo tiempo, hay que contemplar los intereses específicos, las particularidades que tienen sus componentes territoriales, los estados o las regiones”.
Los principales retos para lograrlo, un trabajo en conjunto
Tenti, especialista en educación, licenciado en Ciencias Políticas y Sociales por la Universidad Nacional de Cuyo y Diplôme Supérieur d’Etudes et Recherches Politiques por la Fondation Nationale des Sciences Politiques de París, desglosa los desafíos de este federalismo y pone en la balanza los pesos que deben equilibrarse en una relación federalista:
—Primero, tiene que haber un consenso nacional acerca del sentido de las evaluaciones, no sólo lo relacionado con los aprendizajes, también las evaluaciones de políticas. Cuando se habla de evaluación, se enuncia un mecanismo genérico. Los seres humanos tendemos a valorar lo que hacemos. Esto significa que formulamos proyectos, objetivos, estrategias; luego, surgen las preguntas: Bueno, ¿hasta qué punto hemos logrado estos objetivos?, ¿por qué no lo logramos?, ¿qué factores contribuyen al logro de estos objetivos?, ¿qué factores lo han dificultado?
”El sentido de la evaluación podría orientarse a la toma de decisiones o a la corrección de las políticas públicas para garantizar el logro de los objetivos nacionales. También puede llevarse a cabo con interés de control administrativo. O con fines punitivos, es decir evaluar para sancionar y distribuir premios y castigos. Ante este catálogo de posibilidades, deben discutirse los sentidos de la evaluación a nivel global para establecer un consenso entre los actores de los estratos nacional, regional y estatal. Hecho esto, todos compartirán el sentido de los procesos de evaluación.
”Es necesario compatibilizar el logro de objetivos nacionales con las autonomías específicas. Por ello, debe quedar claro que la autonomía no debe afectar los logros u objetivos generales. Es decir, ciertos objetivos de evaluación, como los instrumentos y las áreas que se evalúan, pueden ser particulares de cada estado, sin afectar el logro de los objetivos nacionales definidos colectivamente. Las evaluaciones locales y la evaluación del sistema educativo nacional tendrían que ser compatibles”.
Mirar más allá de América Latina
El miembro del Sistema Nacional de Investigaciones de Argentina que sido ha catedrático e investigador en instituciones de Colombia, México, Francia y Argentina, pondera la importancia de analizar experiencias foráneas y el riesgo de la tropicalización irreflexiva de los modelos exitosos:
— Mirar hacia afuera puede ser inspirador. Hay que observar lo que sucede más allá de la región, pero hay que evitar el facilismo de la política que dice: “Vamos, hagamos como en Corea, como en Chile, como en Brasil”, que es una tentación. Por ejemplo, en Argentina siempre hay quien dice: “Hagamos como Finlandia” o “hagamos como los coreanos”. Pero las cosas que funcionan en Finlandia o en Chile no funcionan en Corea. Los mecanismos, las instituciones, la política educativa, el sistema o el modelo de evaluación pueden funcionar en Japón pero no en Bélgica o Francia. Hay que analizar qué es lo que se mide y cómo se mide.
”Otro tema es definir cada cuánto se evalúa. Por ejemplo, el gobierno argentino anterior había establecido que la evaluación de lengua y matemáticas se iba a hacer cada tres años, porque las modificaciones en el promedio de rendimiento escolar, en caso de ocurrir, se dan en forma lenta. Ahora, el gobierno actual decidió hacer pruebas todos los años. Se podría cuestionar, ¿para qué gastar tanto haciendo pruebas censales anuales a todos los chicos y chicas que están en el último año de primaria y en el último de secundaria? Este es un operativo muy costoso y los recursos son siempre escasos. Si los promedios cambiaran mucho en el corto plazo, sería muy sospechoso; si no cambian, resulta inútil el operativo.
”Entonces, analizar lo que hacen otros países es útil para ver las ventajas y los inconvenientes de los dispositivos, pero es indispensable tener presente que cada sociedad nacional tiene su historia y su especificidad, y que los dispositivos de evaluación y las políticas públicas no se pueden trasladar tal cual de un contexto a otro. No se puede trasplantar una planta tropical a un clima subtropical o templado sin que se presenten inconvenientes. Hay que evitar la imitación acrítica”.
Evaluación frente a las resistencias
Tenti Fanfani, quien ha sido consultor de Fondo de las Nacionales Unidas para la Infancia (Unicef) Argentina y del Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación (IIPE) unesco para América Latina, habla de las resistencias a la evaluación y las rutas para entablar acuerdos:
—En lo que respecta al sentido de la evaluación, hay varias tendencias. Una es negarse a medir en qué medida los muchachos alcanzan ciertos objetivos de aprendizaje. En casi todo el mundo, los actores sindicales se han opuesto siempre a las evaluaciones de calidad de la educación. ¿Por qué? porque intuyen, y con razón, que el sistema escolar ha tenido capacidad para desarrollar la escolarización, incorporar a los muchachos al sistema escolar y distribuir títulos, certificados y diplomas, pero no ha tenido la misma eficiencia para desarrollar conocimientos. Es decir, cuando los sistemas se masifican aparece esta distancia entre los diplomas y lo que sus poseedores han incorporado y son capaces de hacer.
”Esta distancia, que obedece a factores muy complejos que no basta constatar, sino que hay que explicar (cosa que no es posible hacer en este análisis), hace que la sociedad comience a sospechar de los diplomas y del sistema escolar. Esto es característico de los últimos quinquenios en América Latina. Antes la escuela era una institución libre de toda duda. Si había fracaso escolar, nadie pensaba en culpabilizar a la institución, los docentes o el método de enseñanza; por lo general, se explicaba por las deficiencias de los propios escolares. Pero cuando el sistema se masifica y aparece la gran distancia entre los diplomas y las capacidades o las competencias de sus poseedores, se introduce la idea de que hay que examinar a la escuela. En parte, todos somos culpables. Por ejemplo, el sistema educativo se empobrece cuando muchas familias y estudiantes se conforman con el diploma.
”Por supuesto, esto genera resistencias. En México y Argentina es un tema muy conflictivo y hay que tener mucho cuidado en su tratamiento. Pero no puedo imaginar un esquema de evaluación de calidad de la educación sin el consenso de las organizaciones representativas de los trabajadores de la educación. Es muy difícil imponerlo contra la voluntad de los que ejercen el rol de representación del colectivo docente. Esto lo hace bastante conflictivo.
”Entonces, lo primero es hacer una especie de pacto con las fuerzas representativas de los trabajadores de la educación para acordar por qué, cuándo y qué evaluar a nivel nacional, qué hacer con las evaluaciones federales y cómo incorporar los intereses territoriales para armonizar los locales con los internacionales, entre otros puntos.
”Se requiere un trabajo político que logre consensos fundamentales. Sin eso, los operativos y la información producida tendrán muy baja calidad, no serán útiles y generarán muchos costos económicos y políticos. Se requiere mucho trabajo de debate. En Argentina, por ejemplo, no hay un consenso acerca de esta cuestión.
“En este panorama, me da la impresión que hay dos fundamentalismos. Por un lado, la creencia ingenua de que evaluar casi equivale a resolver los problemas; por el otro, la falta de confianza en la evaluación. Hay que buscar posiciones más sensatas y hacer esfuerzos de persuasión.
”También hay que ser cuidadosos con los efectos de la evaluación. Como decía Olac Fuentes Molinar: ‘Todo el mundo sabe en cualquier institución que hay maestros excelentes, regulares, buenos, malos, pero otra cosa es calificar y etiquetar institucionalmente a un maestro como malo’.
”En este punto, hay que tener mucho cuidado cuando se oficializan las diferencias que existen en la realidad, porque éstas se refuerzan y generan una ‘doble existencia’, como objetividad y como construcción social. Lo mismo pasa con la pobreza: se puede ser pobre, o ser pobre con ‘certificado de pobreza’ avalado por el Estado, como se hacía en el siglo XIX y principios del XX. Es necesario ser cuidadosos con las clasificaciones y jerarquías institucionalizadas que produce la evaluación de Estado.
”Toda evaluación tiene un efecto sociológico importante que fija esas diferencias. Si uno las oficializa, puede ser dañino desde el punto de vista social. Supongamos que hay un profesor de diez, otro de ocho y uno de seis, y todos tienen un certificado que el Estado, con su poder oficial, les ha otorgado. Ese certificado fija su clasificación”.
Evaluar como un todo
En cuanto a los ámbitos de la evaluación, que pueden llegar hasta la figura del docente como evaluador de su grupo para establecer puntos de partida en el proceso de enseñanza-aprendizaje, Tenti explica:
—El Estado debe evaluar los sistemas educativos como un todo para orientar recursos y establecer políticas: el desarrollo de los aprendizajes en agregados grandes, conjuntos de alumnos, el total nacional de estudiantes y los territorios que lo componen. En este uso, el Estado evalúa y es usuario de los datos producidos por las evaluaciones. Pero hay que evitar que se mezclen las cosas y que el maestro también sea usuario de esa información.
”El maestro, un buen profesional de la educación, debería estar en condiciones, por ejemplo, al comenzar el año escolar, de decir: ‘Yo soy maestro de cuarto grado y tengo que estar en condiciones de aplicar una prueba a mis alumnos para saber el término de desarrollo de su competencia lingüística. ¿En qué estado están los alumnos?, ¿cuáles son los problemas que tienen? Como maestro, tendría que ser capaz de hacer ese diagnóstico, de leerlo y utilizarlo para desplegar una estrategia pedagógica, acorde con la particularidad que tienen mis alumnos en ese ciclo’. Dado que el profesor siempre fue un evaluador, creer que es un usuario en el aula y no un productor de evaluaciones es minimizar y desconocer sus capacidades y competencias profesionales. La evaluación tendría que ser un recurso, una técnica que el propio maestro debe estar en condiciones de aplicar.
“Las evaluaciones que hace el Estado son para la formulación de políticas públicas y, en ese sentido, más que hacer operativos censales, lo que se necesitan son operativos de muestras representativas. Para saber si aprenden más matemáticas los de Nuevo León que los de Oaxaca, no hace falta un censo, se necesita una muestra representativa”.
Un mensaje para los tomadores de decisiones
Renuente a dar consejos, el investigador esboza las sugerencias que le haría a “un consejo, un ministro o alguien con poder para decidir una política de evaluación”:
—Le diría que antes de lanzarse a evaluar, primero debe tener claro para qué quiere evaluar. Porque la evaluación produce información, pero no cualquier tipo. En primer lugar, se trata de información oficial, que tiene efectos descriptivos y prescriptivos, es decir, tiene la capacidad relativa de hacer realidad eso que describe. En segundo lugar, tiene efectos de etiqueta —clasifica, ordena, hace ranking—, dice de un modo oficial, es decir, público y autorizado, quiénes son los mejores y quiénes los peores.
”Agregaría la necesidad de pensar bien cuáles son las implicaciones, qué sentido tiene y qué uso se le va a dar a esa información, es decir, ¿para qué? Tiene que haber claridad sobre eso para poder convencer a todos los implicados en este proceso, que son muchos, entre ellos, los docentes, los funcionarios, los ministros regionales y los de los estados, los especialistas, los técnicos, los padres de familia y los medios masivos de comunicación.
”Si no hay claridad, no se producirá el consenso necesario para que el operativo tenga éxito. Es imprescindible saber para qué evaluar, cuáles serán los efectos y cómo se controlarán los que pueden resultar “perversos”. No hay que olvidar que la evaluación tiene buenas intenciones pero puede generar consecuencias negativas no previstas. Es necesario ser prudentes en estos puntos, porque una evaluación tiene mucho impacto social.
”En este sentido, no hay que evaluar como si fuese una moda o mandato, ni como si fuese una especie de prejuicio. Porque algunos creen que los problemas se resuelven evaluando todo y todo el tiempo. Para cierto espacio político de Occidente, la evaluación es el nuevo mecanismo de gobierno y de control. Del ‘Estado educador’ se quiere pasar al ‘Estado evaluador’. Pensar ‘¿para qué?’, puede ser útil para evitar el frenesí evaluador que puede resultar insensato”.
El momento de la verdad
Tenti Fanfani finaliza la conversación explicando que no es “un experto en evaluación”, sino “un sociólogo interesado en las articulaciones entre el sistema escolar y el mundo social en sus diversas dimensiones”, por lo que ese tema lo ve “como un movimiento moderno de política educativa que tiene sus explicaciones socio-históricas”, y contextualiza esta actividad:
—No fue casual que Europa comenzara con la evaluación en la década de los setenta, cuando el sistema alcanzó cierta masificación y apareció la evaluación como el indicador de “calidad” del sistema escolar.
”En mis conferencias suelo repetir que la instalación de mecanismos de evaluación de la calidad de la educación es un indicador de que el sistema escolar ha dejado de ser infalible. Y que en América Latina, como en todo el mundo, ha sido más fácil escolarizar, desarrollar la escolaridad, fundar escuelas, nombrar maestros, y distribuir diplomas y certificados que desarrollar conocimientos en las personas.
”Ahora llega el momento de la verdad porque no se puede construir una sociedad más democrática, rica y justa sin desarrollar una base común de conocimientos poderosos en todas las personas. Aunque para ello hay que reconocer que eso es mucho más difícil que escolarizar”.
Entrevista: Magdalena Alpizar
