La Reforma Educativa en las entidades federativas

La presente investigación constituye un primer paso para diagnosticar el estado actual de la armonización entre las legislaciones estatales y la organización de las autoridades educativas locales, por un lado, y los planteamientos jurídicos de la Reforma Educativa constitucional de 2013, por otro. Es un informe vasto y minucioso que ofrece una visión de conjunto sobre la materia.

José Roberto Cubas Carlín
Titular de la Coordinación de Direcciones del inee en las Entidades Federales (CDINEE)

Oscar Rodríguez Mercado
Jefe de proyecto en la CDINEE

Antecedentes

En 2013 se reformaron los artículos 3 y 73 de nuestra Carta Magna con el fin de proponer un nuevo orden institucional mediante la obligación del Estado de garantizar a todas las personas el derecho a una educación de calidad. Los objetivos de este cambio eran fundamentalmente tres: la recuperación de la rectoría de la educación por parte del Estado, mejorar la calidad y equidad de la educación básica, y aumentar la cobertura y calidad en la educación media superior.

La modificación del andamiaje jurídico implicó una serie de medidas tendentes a garantizar la calidad de la prestación del servicio educativo, entre ellas, la creación del Sistema Nacional de Evaluación Educativa (SNEE) y la autonomía constitucional otorgada al Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación (INEE). Asimismo, se dispuso la creación del Sistema de Información y Gestión Educativa (SIGED), cuya finalidad es generar información precisa sobre los componentes del Sistema Educativo Nacional (SEN) y la autonomía de la gestión escolar como forma de poner a la escuela al centro del mismo.1

Igualmente, se estableció el Servicio Profesional Docente (SPD) para que el ingreso, promoción, permanencia y reconocimiento de los maestros se realizara con base en el mérito individual. La reforma constitucional suscitó las consecuentes modificaciones a la Ley General de Educación (LGE), y la promulgación de la Ley General del Servicio Profesional Docente y la Ley del INEE (LINEE), con la finalidad de reglamentar las nuevas disposiciones y distribuir atribuciones entre las esferas de gobierno pertenecientes al sistema educativo.2

Estas transformaciones tuvieron efecto en la organización de la Secretaría de Educación Pública (SEP). Los cambios, graduales y producidos por  varias reformas a su Reglamento interior, pretendieron dar mayor eficiencia a la operación de las nuevas orientaciones de la política en la materia. En 2013 se creó la Subsecretaría de Planeación y Evaluación de Políticas Educativas, que antes era una unidad administrativa con la misma denominación (DOF, 2013). Sin embargo, la siguiente reforma a su reglamento se produjo hasta 2016 con varios cambios sustantivos orientados a consolidar la instrumentación de la Reforma Educativa.

La Subsecretaría de Planeación y Evaluación de Políticas Educativas cambió su denominación a Subsecretaría de Planeación, Evaluación y Coordinación, dadas las atribuciones concurrentes entre los tres órdenes de gobierno y el INEE en materia de evaluación. A esta subsecretaría se incorporaron las direcciones generales de Planeación, Programación y Estadística Educativa y del Sistema de Informa-ción y Gestión Educativa. En la Subsecretaría de Educación Básica se crearon las direcciones generales de Materiales Educativos, de Desarrollo de la Gestión Educativa, y de Formación Continua, Actualización y Desarrollo Profesional de Maestros de Educación Básica (DOF, 2016).

También se habilitaron las coordinaciones generales de Órganos Desconcentrados y del Sector Paraestatal, y de Atención Ciudadana, así como la Unidad de Seguimiento de Compromisos e Instrucciones Presidenciales en el Sector Educativo. Además, se formalizó la inclusión en el organigrama de la Coordinación Nacional del Servicio Profesional Docente y de la Coordinación General @prende.mx —ante el impulso al uso de las tecnologías de la información y la comunicación (TIC)—, como órganos desconcentrados de la Secretaría. La última reforma, de 2017, incluyó la Dirección General del Sistema de Administración de la Nómina Educativa Federalizada, que responde a la creación del Fondo de Aportaciones para la Nómina Educativa y Gasto Operativo (FONE) dentro de la Oficialía Mayor (DOF, 2017).

Sin embargo, dada la distribución de atribuciones y competencias entre los tres órdenes de gobierno, en las entidades federativas se debieron armonizar y articular tanto el marco jurídico en la materia como la organización de las autoridades educativas locales (AEL). El proceso ha sido desigual y atravesado por ciertas dificultades en los treinta y dos estados.

Este trabajo aborda dicha legislación en las entidades, las transformaciones que han sufrido las estructuras organizacionales de las autoridades locales y su grado de armonización con la legislación federal. Consta de dos apartados. En el primero se puede hallar un balance sobre este último punto; el marco jurídico considera la Constitución Política de cada estado y sus leyes de educación, poniendo énfasis en el Servicio Profesional Docente. En el segundo se encuentra un breve ejercicio de análisis de las modificaciones a las estructuras organizacionales de cada secretaría y organismo descentralizado.

La información aquí presentada forma parte de un trabajo de la Coordinación de Direcciones del INEE en las Entidades Federativas, cuyo objetivo es dar cuenta de la implementación de la Reforma Educativa en los contextos locales.

Armonización de la legislación estatal

Las constituciones políticas de las entidades federativas

A pesar de que la Carta Magna de cada entidad debe adecuarse a lo dispuesto en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM), al menos en lo referente a la educación, sus contenidos no incluyen muchos elementos presentes en el artículo tercero del ordenamiento federal. La mayor parte delas constituciones no han sido cambiadas luego de la reforma de 2013, por lo cual no se incluye el Servicio Profesional Docente, la actuación del INEE, la evaluación educativa ni el concepto de calidad como característica de la prestación del servicio educativo. Cabe destacar que la mayoría menciona la obligatoriedad de la educación básica y media superior, producto de la reforma al artículo 3o constitucional publicada en febrero de 2012.

Sólo la Constitución Política del Estado de Sinaloa (CPES) menciona al INEE como encargado de emitir los lineamientos a los que se sujetará el Ejecutivo “por conducto de la dependencia competente” (CPES, 2018: 57), para atender su responsabilidad en la evaluación de la educación estatal. El mismo ordenamiento es el único que alude al Servicio Profesional Docente, pero lo hace de manera genérica y señala que se “sujetará a lo establecido en la ley correspondiente” (CPES, 2018: 57).

Ninguna constitución política estatal menciona al SNEE, las directrices para la mejora educativa ni los lineamientos de las evaluaciones, entre otros elementos que deberían dar la pauta para su reglamentación en la ley de educación local. Tampoco existe referencia alguna al SIGED.

Por otra parte, la mayoría de las constituciones locales indican que el servicio educativo se prestará en los términos del artículo 3o constitucional y de sus leyes reglamentarias. Cabe destacar que nunca se discutió la armonización de las constituciones políticas, solamente la de las leyes estatales de educación. En consecuencia, el andamiaje jurídico a partir de las constituciones estatales es muy débil y parece no tener mayor relevancia en el debate nacional, a pesar de representar un vacío elemental en el orden piramidal de todo marco jurídico.

Las leyes estatales de educación

Las leyes generales son normatividades expedidas por el Congreso de la Unión que tienen la finalidad de distribuir competencias entre las esferas de gobierno en materias específicas. La reglamentación de los artículos constitucionales tiene la finalidad demarcar un piso común al que se deben sujetar los gobiernos estatales para emitir sus propias leyes. En consecuencia, las leyes generales no agotan el proceso legislativo, pues buscan que las entidades federativas ejerzan las atribuciones que les fueron concedidas e integren elementos que reflejen sus particularidades. Por lo tanto, debe existir concordancia entre ambas legislaciones, y deben asimilarse las atribuciones y facultades concedidas sin contravenir las exclusivas de cada una.

Desde la promulgación en 1993 de la LGE —luego de la firma del Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica (ANMEB) en mayo de 1992, que implicó la descentralización del sistema educativo federalizado—, los congresos estatales promulgaron las leyes para regir sus sistemas educativos. Éstas deben armonizarse periódicamente con los cambios constitucionales y las Leyes Generales, por lo que en 2014 tuvo lugar un proceso de esta índole, el cual atravesó por una serie de dificultades en los parlamentos locales. A pesar de que la SEP, de algún modo, llevó a cabo cierto acompañamiento con el fin de lograr la armonización, se presentaron controversias constitucionales en ocho entidades y se realizaron diversas observaciones a las legislaciones de los estados.

Las controversias constitucionales

La distribución de atribuciones de legislación educativa entre los tres órdenes de gobierno —municipal, estatal y federal—, así como la emergencia de un organismo autónomo, produjo un difuso reparto de competencias que tuvo consecuencias en la armonización de las leyes locales. El cabildeo y las presiones de grupos magisteriales enrarecieron un proceso que generó, entre otros muchos resultados, ocho controversias constitucionales, resueltas por la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN).

La nueva distribución de facultades en el marco de la Reforma Educativa produjo confusiones y dificultades en el contexto de la armonización. Tanto lo relativo al SPD como la autonomía del INEE originaron ambigüedades y complicaron la actuación de los congresos locales. La Unidad de Asuntos Jurídicos de la SEP organizó reuniones regionales a fin de brindarles orientación en la tarea e incluso publicó un texto con tal objetivo: Armonización de la legislación local con motivo de la Reforma Educativa (Rodríguez, 2017). Los aspectos a considerar, señalados ahí, contemplan elementos de cada una de las tres leyes generales —LGE, LGSPD y LINEE— que se deben incluir en los ordenamientos estatales.

Los principales motivos de las controversias constitucionales giraron en torno a los procedimientos de readscripción del personal con nombramiento definitivo que no obtuviera resultados satisfactorios luego de tres oportunidades de evaluación al desempeño al momento de entrada en vigor de la Ley General. Conviene subrayar la rapidez con la que el Ejecutivo federal interpuso las demandas luego de haberse publicado las reformas a las leyes estatales de educación: todas fueron introducidas en 2014 y resueltas por la Suprema Corte de Justicia al año siguiente. Ejerciendo una vigilancia particular, el gobierno de la República siguió con puntualidad el cumplimiento de las modificaciones por parte de los congresos locales.

Prácticamente en todos los estados se hicieron modificaciones posteriores a su primera reforma, debido a que contravenían o no integraban con grado de suficiencia lo dictado en las leyes generales. Hoy en día, todas las leyes estatales se encuentran en concordancia con respecto a aquéllas. Únicamente destacan dos ejemplos que pueden incurrir en falta: Nayarit, que no incluye los componentes del sistema educativo en su ley estatal; y Oaxaca, que omite al SPD como uno de los componentes del sistema educativo de la entidad. Sin embargo, sus legislaciones no han sufrido modificaciones al respecto.

Servicio Profesional Docente (SPD)

Uno de los puntos más relevantes de la Reforma Educativa de 2013 es el referente al SPD. El ingreso, promoción, permanencia y reconocimiento en él está sujeto a evaluaciones periódicas, por lo que su reglamentación es indispensable. Las competencias de las autoridades educativas locales en la materia son amplias, pero destacan la administración de las listas de prelación y la asignación de las plazas. Sin embargo, en catorce leyes estatales de educación no hay capítulo o apartado referente al SPD o, si lo hay, solamente se limita a establecer supletoriedad a las leyes generales.

Por ejemplo, la Ley de Educación del Estado de Sonora (LEES) señala lo siguiente en su título I, capítulo XII, “Del Servicio Profesional Docente”:

Artículo 80. En la educación básica y media superior el ingreso, la promoción, el reconocimiento y la permanencia de docentes y de personal con funciones de dirección y de supervisión en las instituciones educativas dependientes del Estado y sus organismos descentralizados, así como de los ayuntamientos, se sujetará a lo dispuesto por la Ley General del Servicio Profesional Docente, la Ley General de Educación y la Ley del Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación (LEES, 2017: 38).

La Ley de Educación del Estado de Guerrero únicamente es un resumen de los ordenamientos generales; se limita a reproducir fielmente lo relativo a las atribuciones de las AEL y a las concurrentes con la autoridad educativa federal, contenidas en los artículos 13 y 14 de la LGE, así como en el artículo 15 relativo a los ayuntamientos. En materia de SPD, el título VIII, “Del Servicio Profesional Docente”, sólo señala que los procesos se llevarán a cabo con base en lo dispuesto en cada artículo de las leyes generales.

Las presiones políticas de grupos magisteriales en todo el país, no solamente militantes de la Coordinadora Nacional de Trabajadores de la Educación (CNTE), influyeron en el proceso legislativo, sobre todo en lo relativo a la readscripción del personal en servicio luego de no aprobar las tres oportunidades de evaluación al desempeño. El motivo de controversia constitucional más abordado fue el procedimiento de readscripción cuando un docente no alcanza el nivel suficiente luego de su tercera oportunidad. Según la LGSPD, el personal en funciones con nombramiento definitivo que se encuentre en tal situación a su entrada en vigor será readscrito a funciones administrativas o se le ofrecerá su adhesión a un programa de retiro voluntario.

Por citar un caso, la Ley de Educación del Estado de Zacatecas, impugnada por la controversia constitucional 48/2014, señala cuatro razones de impugnación. En primer lugar, otorga extensión indebida del beneficio de readscripción al personal sin nombramiento definitivo a la entrada en vigor de la LGE. Segundo, permite la readscripción a funciones educativas, no sólo administrativas como lo establece la LGE. Tercero, consiente la readscripción dentro del servicio público, de acuerdo con las condiciones y prestaciones laborales adquiridas. Por último, invade las competencias exclusivas del INEE al arrogarse el derecho de definir los componentes y mecánica de la evaluación a docentes.

Por otra parte, la Ley de Educación del Estado de Michoacán fue impugnada en su artículo 139 por invadir la esfera de competencia federal al pretender regular la evaluación al desempeño docente.

En cuanto a la Ley de Educación del Estado de Sonora, la controversia constitucional 40/2014 se basó en que modifica las razones de ingreso al SPD. En la exposición de motivos se señala que “el ingreso al servicio de educación básica y media superior […] será para cubrir plazas que hayan quedado vacantes una vez agotado el derecho para promocionarse que tienen los trabajadores de base en el servicio” (SCJN, 40/2014). El documento promovido por la Suprema Corte argumenta que el texto citado establece un régimen diferenciado para el ingreso al servicio, pues otorga a los trabajadores de base el derecho a participar preferentemente respecto de quienes no lo son.

Un caso en el que vale la pena detenerse es el de Baja California. El Congreso emitió una ley estatal del SPD, misma que fue invalidada por la SCJN mediante la sentencia relativa a la controversia constitucional 47/2014. Su anulación se debió a la invasión en el ejercicio de atribuciones; al establecimiento de un régimen laboral para el personal docente distinto al previsto en la LGSPD; y a la modificación de las reglas de readscripción al servicio cuando no se alcanza el nivel suficiente en la tercera evaluación de permanencia. La Ley de Servicio Profesional Docente de Baja California fue emitida en ejercicio de atribuciones jurídicas que pertenecen a la esfera de competencia del orden federal. Su texto supone que a través de ella se regula el SPD, al normar los criterios, términos y condiciones para el ingreso, promoción, reconocimiento y permanencia en él. Además, pretende que las relaciones laborales se rijan por leyes estatales cuando la definición y regulación del SPD es competencia reservada para la federación, misma que fue ejercida en tiempo y forma al expedir la ley general en la materia.

Si bien estamos frente a una concurrencia de carácter operativo de las entidades federativas, éstas sólo pueden emitir la legislación necesaria para ejercer las competencias que la federación les haya reservado respecto del SPD. Finalmente, el artículo 5 transitorio de la Ley del Servicio Profesional Docente de Baja California modifica los términos de readscripción del personal que no apruebe las evaluaciones para su permanencia en el servicio.

Aunque no existan vacíos legales y, en términos generales, se cumpla con la legislación, lo cierto es que las leyes locales no superan la generalidad y no emiten la reglamentación necesaria para ejercer las competencias otorgadas por la federación. Esto, desde luego, genera opacidad en los mecanismos institucionales respecto de temas sensibles como la elección de docentes a presentar evaluación de desempeño y la asignación de plazas a quienes obtuvieron los mejores lugares en las listas de prelación.

La modificación organizacional de las autoridades educativas locales

Las orientaciones de la política educativa a nivel federal, y las atribuciones y competencias concedidas a las AEL, han impactado la organización de estas últimas. Cabe reiterar que el desarrollo en las reformas organizacionales ha sido dispar y condicionado por su evolución luego de la firma del Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica (ANMEB). En principio, siguen existiendo nueve organismos descentralizados creados en 1992 para recibir la transferencia del sistema educativo federalizado, mismos que funcionan con sus respectivas particularidades.

Los organismos descentralizados de Chihuahua, Estado de México, Morelos, Nayarit y Querétaro operan con su propia estructura el sistema federalizado y tienen cierta coordinación y colaboración con las secretarías estatales. En Baja California y Tlaxcala existen mandos unificados y fusión en algunas áreas. Los casos de Colima y Quintana Roo también ostentan unificación de mando, pero sólo en su titular. El caso de Oaxaca es particular, pues el Instituto Estatal de Educación Pública de Oaxaca (IEEPO) administra la educación básica y normal de la entidad en su totalidad, al no existir planteles de sostenimiento estatal antes de la firma del ANMEB.

A pesar de que en veinte entidades federativas la autoridad educativa local recae únicamente en las secretarías de educación, todas cuentan con áreas dedicadas a la atención del personal estatal o federalizado de manera separada. En Aguascalientes, elInstituto Estatal de Educación administra el sistema educativo. En la Ciudad de México, éste es dirigido de manera centralizada por la Autoridad Educativa Federal de la Ciudad de México, que es un organismo público desconcentrado de la SEP.

En un primer análisis, las estructuras de las autoridades educativas locales incluyen dos aspectos que nos parecen fundamentales en aras de comprender su evolución: la organización de la educación obligatoria y las áreas del SPD. Ello obedece a que los decretos de educación obligatoria a escala federal han propiciado cambios significativos en la organización de las AEL y a que el SPD ha sido el tema con mayor impacto de la Reforma Educativa.

La organización de la educación obligatoria

A pesar de que las entidades tienen autonomía para organizar sus sistemas educativos —siempre y cuando cumplan con lo estipulado en las leyes generales—, es notoria la tendencia inercial al mimetismo de las estructuras locales con la federal. Esta circunstancia ha sido influenciada, entre otros elementos, por los decretos de obligatoriedad de los distintos niveles educativos. Por ejemplo, la publicación y puesta en marcha del Programa para la Modernización Educativa 1989-1994 y la firma del ANMEB conllevaron una reforma al reglamento interior de la SEP en 1994, la cual incluyó la creación de la Subsecretaría de Educación Básica y Normal, misma que rápidamente se reprodujo en las estructuras de las secretarías locales (toda vez que ambos niveles —básico y normal— les habían sido transferidos en el marco de la ANMEB).

La educación en México se ha ido ampliando en las últimas décadas con los decretos de obligatoriedad de la secundaria en 1993 y de prescolar en 2002. Así, durante los años iniciales del siglo XXI, se consolidó el tramo de educación básica como obligatorio. Desde luego, ello provocó una modificación en las estructuras organizacionales, tanto de la SEP como de las dependencias de educación en las entidades federativas. La reforma de 2005 al Reglamento interior de la Secretaría de Educación Pública marcó la pauta para la nueva organización de todo el sistema.

A pesar de que la educación normal fue elevada a nivel superior en 1984, la SEP la mantuvo ligada a la educación básica en su organigrama hasta 2005, cuando se creó la Dirección General de Educación Superior para Profesionales de la Educación (DGESPE), adscrita a la Subsecretaría de Educación Superior.

También incluyó, por primera vez, la Subsecretaría de Educación Media Superior, nivel al que se le dispensó una especial atención en el Programa Nacional de Educación 2001-2006. Con el decreto de obligatoriedad de la educación media superior promulgado en 2012 y con su consecuente expansión, las entidades federativas le concedieron mayor importancia al nivel. En primer lugar, aunque lentamente, las subsecretarías o direcciones de educación básica y normal han perdido vigencia para dejar su lugar a una atención diferenciada de cada nivel: en Oaxaca, Estado de México y Zacatecas aún están en funciones.  En segundo lugar, durante la primera década del siglo XXI se consolidó la educación básica con la creación de secretarías para atender exclusivamente este tramo educativo; ello tuvo como consecuencia que la educación media superior fuera atendida de forma independiente.3 En tercer lugar, la mayoría de las dependencias de educación locales tienen subsecretarías y direcciones de educación media superior y superior.

A raíz del decreto de 2012 y del impulso dado por la Reforma Educativa en 2013 —que ratificó la Reforma Integral a la Educación Media Superior de 2008—, se perfila una tendencia a separar a esta última de la educación superior. Existen tres secretarías que agrupan de forma exclusiva la educación obligatoria: las de Jalisco, Guanajuato y Yucatán.4  Puebla es el único estado con una Subsecretaría de Educación Obligatoria (cuadro 1).

Es oportuno observar que los cambios realizados han sido graduales y lentos, muy poco congruentes con las facultades y competencias otorgadas a las autoridades educativas locales en los últimos veinticinco años.

Cuadro 1. Organización de la educación obligatoria

 

AQUÍ VA CUADRO 1

 

Fuente: elaboración propia con base en información proporcionada por los miembros de las 32 DINEE, en el marco del proyecto «Marco jurídico y diseño organizacional de los sistemas educativos locales» de la CDINEE.

* En Chiapas, la Subsecretaría de Educación Estatal tiene las direcciones de Educación Media y Educación Superior.

** El IEEPO es el organismo público descentralizado creado en 1992 que imparte educación básica y normal. La entidad cuenta con una Coordinación de Educación Media Superior, Superior, Ciencia y Tecnología.

Las coordinaciones estatales del SPD

Uno de los pilares de la Reforma Educativa de 2013 fue la creación del SPD para regular los procesos de ingreso, promoción, permanencia y reconocimiento de maestros y directivos, con el propósito de poner el mérito como principio rector para la carrera docente y terminar con prácticas clientelares y corporativas. Para ejercer sus facultades en la materia, el 14 de noviembre de 2013 la SEP creó la Coordinación Nacional del Servicio Profesional Docente (CNSPD), órgano desconcentrado con autonomía técnica, operativa y de gestión.

Pese a no estar estipulada en ninguna normativa, la concurrencia de competencias con las autoridades educativas locales —contenidas en la LGE y la LGSPD— llevó, a partir de 2014, a la creación de coordinaciones estatales del SPD, cuyo desarrollo ha sido desigual, como enseguida veremos. Sólo en el Estado de México se trata de un órgano desconcentrado de la Secretaría de Educación.

Querétaro y Veracruz son las únicas entidades donde las funciones relacionadas con el SPD recaen en la Unidad de Servicios para la Educación Básica en el Estado de Querétaro (USEBEQ) y en la Unidad de Planeación, Evaluación y Control Educativo, respectivamente. El caso queretano es un tanto confuso, pues solamente opera los procesos de evaluación para el sistema federalizado, administrado por la USEBEQ, pero no existe tal en la Secretaría de Educación que administra el sistema estatal.

Aguascalientes, Guanajuato y Quintana Roo tienen su coordinación a nivel de subsecretaría: el segundo presenta una variable interesante, pues las funciones recaen en la Subsecretaría de Recursos Humanos y Servicio Profesional Docente. En la Secretaría de Educación de Quintana Roo se encuentra la Subsecretaría del Servicio Profesional Docente, que tiene tres direcciones: Evaluación Educativa del Servicio Profesional Docente, Formación y Desarrollo Profesional; la primera se encarga de evaluar al sistema educativo local y representa un caso único en el país.

En Baja California, Baja California Sur, Campeche, Chihuahua, Coahuila, Colima, Durango, Sonora y Zacatecas las coordinaciones dependen directamente del titular.

Situación distinta es la que prevalece en Chiapas, Guerrero, Jalisco, Nayarit, Tabasco y Yucatán, donde no existe decreto de creación de las coordinaciones ni se han integrado a la estructura orgánica de ninguna institución.

En cuatro estados se detectó que alguna área de su secretaría de Educación funge como enlace con la Coordinación Nacional del SPD: en Michoacán lo hace la Dirección de Carrera Magisterial; en San Luis Potosí, el Departamento de Actualización de Maestros en Servicio; en Yucatán, el Departamento de Procedimientos Administrativos; por último, en Oaxaca únicamente se nombra a una persona para que realice esa función (cuadro 2).

Cuadro 2. Nivel jerárquico de las coordinaciones estatales del SPD

 

AQUÍ VA CUADRO 2

Fuente: elaboración propia con base en información proporcionada por los miembros de las 32 DINEE, en el marco del proyecto «Marco jurídico y diseño organizacional de los sistemas educativos locales» de la CDINEE.

A modo de conclusión

Este sucinto recuento de la normatividad y el diseño organizacional de las autoridades educativas muestra, a partir de los cambios constitucionales de 2013, vacíos en sus marcos jurídicos y estructuras. Ello se traduce en una baja pertinencia para el cumplimiento de las tareas encomendadas. Desde el nivel federal se pueden advertir huecos que es necesario atender para la correcta implementación de la Reforma Educativa. Originalmente, no se emprendió una transformación sustancial a la SEP, sino que se crearon algunas áreas para la atención de distintos aspectos de la reforma. Tampoco hubo acompañamiento a las entidades federativas para la armonización de las legislaciones locales y estructuras organizacionales, ni se crearon mecanismos de coordinación entre los distintos órdenes de gobierno. Ello generó procesos de muy diversas índoles en la evolución y desarrollo de las AEL. Además, las diferencias en sus capacidades técnicas y las presiones particulares de los ámbitos locales ocasionaron distintos vacíos legales que se traducen en una incipiente reglamentación de las acciones y en la persistencia de prácticas discrecionales.

Se trata de un problema profundo, pues la armonización de las constituciones políticas de las entidades federativas no ha sido siquiera parte de sus debates, al menos durante estos cinco años. A pesar de que la atención inicial se centró en las leyes estatales de educación, su armonización no deja de ser incipiente ni es clara la distribución de competencias entre las distintas autoridades educativas.

La organización de las AEL muestra una diversidad alarmante si consideramos que procesos como los relativos al SPD deben ser ejecutados con cierta uniformidad. Lo mismo pasa en otros casos, como la evaluación del sistema educativo y la formación continua para docentes en servicio.

Los vacíos legales necesariamente influyen en la operatividad de la Reforma Educativa —y de cualquier otro ordenamiento federal—, pues, al no tener siquiera ese andamiaje jurídico debidamente ordenado, se abre espacio para la opacidad y la discrecionalidad. Llevar a cabo estos cambios en un sistema federal es muy complejo, dada la autonomía de los estados, y termina por ser determinante al momento de llevar a la práctica proyectos de la envergadura del que nos ocupa.

Es necesario explorar la vinculación entre la legislación vigente y las acciones de mejora proyectadas en los documentos de planeación gubernamental, es decir, los planes estatales de desarrollo y los programas sectoriales. Esta actividad no debe perder de vista la normatividad en materia de planeación estatal, pues a pesar de que la norma no es por sí misma suficiente para impulsar los cambios necesarios, resulta preocupante tener una legislación incipiente como base para la operación del sistema educativo nacional.

Aunque la falta de eficacia en la tarea de implementar la política educativa se atribuya mayormente a las voluntades de algunos actores, la verdad es que no existen marcos jurídicos suficientemente robustos y sólidos para operar la normatividad nacional y la iniciativa local.

Lo expuesto abre otra veta de análisis e investigación sobre actores y grupos políticos en los ámbitos locales, pero el problema de origen —según sostenemos— tiene que ver con la existencia de vacíos legales que permiten mayores grados de discrecionalidad. Aunque hasta cierto punto es normal la diversidad en el marco de un Estado federal, lo cierto es que poco ayuda la incipiente legislación estatal para avanzar en una adecuada descentralización de la vida pública nacional.

Referencias

BRACHO, Teresa y Margarita Zorrilla (2015). “Perspectiva de un gran reto”. En Reforma Educativa. Marco Normativo, 15-38. Ciudad de México: Cámara de Diputados-Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación.

CONSTITUCIÓN POLÍTICA DEL ESTADO DE SINALOA (CPES) (2018, 9 de marzo). Periódico Oficial. Sinaloa.

DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN (DOF) (2013). “Decreto por el que se reforman y derogan diversas disposiciones del Reglamento Interior de la Secretaría de Educación Pública” [en línea]. Disponible en <goo.gl/2eVY65>.

DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN (DOF) (2016). “Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones del Reglamento Interior de la Secretaría de Educación Pública” [en línea]. Disponible en <goo.gl/84VKMH>.

DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN (DOF) (2017). “Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones del Reglamento Interior de la Secretaría de Educación Pública” [en línea]. Disponible en <goo.gl/wvhu2Z>.

LEY DE EDUCACIÓN DEL ESTADO DE SONORA (LEES) (2017, 26 de junio). Boletín Oficial de Gobierno del Estado de Sonora. Hermosillo.

RODRÍGUEZ San Martín, María Dolores (2017). Armonización de la legislación local con motivo de la Reforma Educativa [en línea]. Ciudad de México: Secretaría de Educación Pública. Disponible en <goo.gl/zi8o49>.

SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN (SCJN) (2014a). Controversia constitucional 37/2014 [en línea]. Disponible en <goo.gl/J3hqED>.

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SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN (SCJN) (2014c). Controversia constitucional 39/2014 [en línea]. Disponible en <goo.gl/9Apxke>.

SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN (SCJN) (2014d). Controversia constitucional 40/2014 [en línea]. Disponible en <goo.gl/KiZEQe>.

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SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN (SCJN) (2014f). Controversia constitucional 48/2014 [en línea]. Disponible en <goo.gl/d2MKCN>.

SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN (SCJN) (2014g). Controversia constitucional 62/2014 [en línea]. Disponible en <goo.gl/7F8iWV>.

SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN (SCJN) (2014h). Controversia constitucional 63/2014 [en línea]. Disponible en <goo.gl/XL7fuV>.

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[1] A pesar de que el artículo 13 transitorio de la Ley General del Servicio Profesional Docente (LGSPD) señala que el SIGED deberá comenzar su operación en los dos años siguientes a la entrada en vigor de este ordenamiento, los lineamientos generales fueron publicados en el Diario Oficial de la Federación (DOF) el 20 de marzo de 2018.

[2] Un análisis detallado de las modificaciones a la LGE y los contenidos de la LGSPD y la LINEE se encuentra en Bracho y Zorrilla (2015).

[3] Será preciso esperar los efectos del nuevo modelo educativo en la organización del sector, pues la estrategia de mejora para las escuelas normales incluye un rediseño curricular basado en los planes y programas de educación obligatoria.

[4] La Secretaría de Educación de Yucatán fue reorganizada a partir del decreto de obligatoriedad de la educación media superior, por lo que su estructura orgánica no incluye áreas relativas a la atención de temas presentes en la Reforma Educativa de 2013..

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