Introducción
En México, desde los años noventa, se han hecho cambios estructurales e institucionales para garantizar la atención a los problemas nacionales como la pobreza, la desigualdad, la salud, el acceso a la información gubernamental y la educación (Vélez, 2004; Somuano, 2007 y Dávalos, 2010). No obstante, estas transformaciones no han sido lo suficientemente rápidas y eficientes en el diseño, gestión e implementación de políticas públicas para enfrentar dichos problemas.
Los retos y desafíos para hacer realidad que todos los mexicanos ejerzan en condiciones de equidad e igualdad su derecho a recibir la educación obligatoria de calidad —como lo establece la Constitución Política los Estados Unidos Mexicanos— han modificado sustancialmente las relaciones, obligaciones y responsabilidades de los actores del Sistema Educativo Nacional (SEN).
El federalismo educativo es uno de los elementos del sistema político mexicano que se ha visto impactado con la Reforma Educativa de 2013, en particular por el proceso de formulación e implementación de las políticas públicas derivadas.
Las relaciones entre los órdenes de gobierno —Secretaría de Educación Pública (SEP) y autoridades educativas estatales—, el Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación (INEE) y la Coordinación Nacional del Servicio Profesional Docente (CNSPD), entre otros, muestran la complejidad del nuevo orden educativo con el proceso de formulación e implementación de la Política Nacional de Evaluación de la Educación (PNEE) y la operación del Sistema Nacional de Evaluación Educativa (SNEE), como garante del derecho a una educación de calidad.
Las reglas ―formales y consensuales― que regularon las relaciones entre los actores gubernamentales y no gubernamentales en el pasado reciente han dejado de ser pertinentes para llevar a cabo, en forma eficiente y eficaz, la producción de bienes, servicios y normas necesarios para lograr que la evaluación contribuya a mejorar la calidad de la educación obligatoria.
Lo anterior se debe a que el tipo de federalismo educativo entre 1992 y 2013 fue pertinente para enfrentar los retos de la implementación del Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica (ANMEB), en el que las facultades de las autoridades educativas estatales estaban centradas en la administración del sistema de educación básica, con interlocución vertical con la sep, sin mecanismos reales de cooperación horizontal.
En la promoción de cambios estructurales en el Estado derivados de la Reforma Educativa 2013, los recursos ―financieros y humanos― son el elemento clave para su implementación. Las capacidades para lograrlo se equiparan con la capacitación y construcción de institucionalidad a través del mejoramiento del desempeño de los recursos humanos que, dentro de las administraciones locales, están responsabilizados de la evaluación educativa. No sólo se trata de la obtención de resultados óptimos por parte de las instancias incluidas dentro de la arquitectura institucional de gobierno, sino de reflexionar sobre el mejoramiento de la gestión gubernamental y administrativa dedicada al diseño, construcción, operación e implementación de las intervenciones estatales.
Federalismo educativo y capacidades institucionales en México antes de la Reforma Educativa de 2013
La política pública educativa hasta 1992 se encontraba definida y operaba, principalmente, bajo el modelo “arriba hacia abajo”. Su objetivo principal era expandir la cobertura de educación básica. En el terreno de lo político, el poder ejecutivo federal y los integrantes del Congreso de la Unión se encontraban afiliados al mismo partido político y en las entidades federativas ocurría un fenómeno similar.
Los recursos destinados a la educación eran operados directamente por la sep y la mayoría de los profesores se encontraba afiliada al Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación (SNTE), vinculado estatutariamente al partido en el gobierno.
El anmeb, suscrito el 18 de mayo de 1992 por la presidencia de la República Mexicana, la Secretaría General del SNTE y los gobernadores de los estados, transfirió la administración de la educación básica y normal a los estados. Llama la atención el hecho de que la evaluación educativa se limitó, prácticamente, al tema de alumnos y docentes en el programa de estímulo económico para profesores a través del Programa Nacional de Carrera Magisterial.
La transferencia de administración representó una transformación en la gestión de la política educativa, lo que significó el surgimiento y desarrollo de capacidades institucionales para responder a los desafíos de la implementación del anmeb. Por ejemplo, la entrega de recursos a los gobiernos de los estados originó una nueva situación laboral en cada uno de ellos.
En la administración federal 1994-2000 la evaluación educativa tuvo el primer impulso relevante. El Programa de Desarrollo Educativo 1995-2000 estableció:
Mejorar la calidad de los servicios educativos y su pertinencia. Elevar la calidad de la educación es resultado de un conjunto de factores. Cuando se ha avanzado en ella aparecen nuevas expectativas y, por lo mismo, es una carrera continua en busca de mejoramiento, lo cual requiere de un esfuerzo constante de evaluación, actualización e innovación. El contenido de la educación debe ser pertinente a la situación, capacidad y aspiraciones del educando (SEP, 1996).
Además, se hicieron cambios normativos e institucionales para que la Dirección General de Evaluación (DGE) de la sep contara con facultades para coordinar múltiples evaluaciones: a) las de carácter cualitativo para los niveles de primaria y secundaria; b) la de factores asociados a la calidad educativa, el rendimiento escolar y el impacto de algunos programas compensatorios, y c) la de factores que influyen en las escuelas con mejoras o retrocesos educativos (OCDE, 2012).
Con el avance en la implementación del anmeb algunos gobiernos estatales incorporaron en su agenda estratégica educativa la evaluación de los niveles básico y medio superior, desarrollaron la capacidad para articularse y vertebrarse con los objetivos y metas educativas nacionales (fin y propósito), así como el diseño y construcción de sistemas e instrumentos (productos y actividades) para el levantamiento, acopio, sistematización, administración y análisis de datos cuantitativos y cualitativos.
En otros casos, sin embargo, sólo incorporaron a su agenda gubernamental el cumplimiento de las evaluaciones nacionales, sin diseñar ejercicios propios que produjeran información relevante para sustentar decisiones orientadas a mejorar la calidad de la educación con pertinencia local.
Cabe mencionar que especialistas en materia de política educativa estiman pertinente considerar el impulso al federalismo educativo como política de Estado, dado que es una acción pública que se ha mantenido estable a lo largo de varios años trascendiendo, incluso, administraciones gubernamentales federales y estatales (Ornelas, 2008).
Federalismo educativo y capacidades institucionales en México después de la Reforma Educativa de 2013
Con la Reforma de 2013 la tarea evaluativa de nuestro país queda bajo la responsabilidad del INEE, organismo público autónomo responsable de normar, centralmente, todos los ejercicios de evaluación educativa; coordinar a las estructuras organizacionales que en las entidades educativas llevarán a cabo estos ejercicios y emitir los lineamientos que permitan la operación eficiente de las evaluaciones educativas.
El establecimiento de la pnee y la operación del snee implican el reconocimiento de la evaluación educativa como política pública con identidad propia cuyo objetivo es coadyuvar a garantizar el ejercicio del derecho humano a recibir educación. Esto significa un cambio sustancial respecto a que, anteriormente, era considerada como elemento del quehacer educativo o como etapa del ciclo de la política pública educativa.
Las funciones y responsabilidades ligadas a la normativa actual requieren, para su observancia, que todos los actores obligados a darles cumplimiento cuenten con capacidades institucionales ―organizacionales, normativas, técnicas y financieras― para poder implementar la pnee y desarrollar la evaluación educativa con rigor metodológico y científico.
La implementación de la pnee, en ese sentido, tendrá que realizarse en el marco de un nuevo federalismo educativo, en el que converge el sistema complejo del snee y las demás instancias creadas por el INEE para la coordinación intergubernamental, dado que el vigente no corresponde con las expectativas de muchos de los actores gubernamentales involucrados, individuales y organizacionales (Cejudo, 2014), pues las normas, reglas y valores que contribuyeron a la ejecución del anmeb han perdido vigencia, pertinencia y utilidad para el presente.
Con base en la propuesta de Paul Sabatier (2010) para analizar el proceso de las políticas públicas, los actores gubernamentales y no gubernamentales involucrados en la pnee forman coaliciones permanentes, coyunturales o temporales que promueven intervenciones. Esas coaliciones pueden generar tensiones con la pretensión de colocar temas específicos y puntuales en la agenda gubernamental estratégica y/u oponerse a la implementación de la pnee. No hacerles frente o postergar su atención para reducirlas o desaparecerlas puede afectar la eficiencia y efectividad de la política de evaluación.
La rapidez con la que se identifiquen los preceptos y normas del federalismo educativo que han dejado de ser vigentes permitirá definir las reglas, atribuciones, responsabilidades y obligaciones que cada uno de los actores involucrados en la formulación e implementación de la evaluación de la educación.
Reflexiones finales
La construcción de un nuevo federalismo educativo es una capacidad institucional que el Estado mexicano debe desarrollar de manera prioritaria con el objeto de sentar los cimientos de una gobernanza innovadora del SEN, y de abonar, además, a la efectividad directiva de los gobiernos federal y de las entidades.
Conviene reflexionar sobre la necesidad de formar coaliciones que impulsen un cambio de reglas, normas y valores. Estas transformaciones representan obligaciones, responsabilidades inéditas, retos y ventanas de oportunidad que remiten a pensar si existen las condiciones institucionales que permitirán emprender la implementación de la política pública educativa.
Es necesario avanzar en la integración de equipos profesionales para consolidar o desarrollar las capacidades institucionales necesarias para enfrentar el nuevo marco normativo.
El snee puede ser el espacio idóneo para la generación de elementos que abonen a la construcción y puesta en marcha del nuevo federalismo educativo. Desde nuestra perspectiva, podría partirse de lo siguiente:
Avanzar en la construcción de un gobierno en red en el que existan nodos estratégicos donde los actores involucrados tomen decisiones fundamentadas, corresponsables y pertinentes con sus responsabilidades legales.
Sustentarse en el fortalecimiento de las estrategias, proyectos y acciones orientados al desarrollo de capacidades institucionales en los gobiernos estatales.
Impulsar que las nuevas reglas, valores y normas contribuyan a un proceso horizontal de toma de decisiones fundamentadas en evidencia.
Llevar a cabo, de manera periódica, evaluaciones sobre las capacidades institucionales a nivel estatal y central para identificar posibles déficits para el diseño y evaluación de la PNEE.
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