La paradoja: Federalismo con sentido recentralizador
-La idea del federalismo educativo surge a partir del tema de la federalización, a final del siglo pasado. Durante el siglo XX, hubo movimientos desde la municipalización hasta la hiper-centralización porque el crecimiento de la oferta fue fundamentalmente federal. Pero es al final del siglo, que se dio paso a la descentralización o el federalismo educativo.
“Esto resulta interesante porque (como lo ha analizado Alberto Arnaut) el término ‘federalismo’ significó cosas distintas a lo largo del siglo. En la primera mitad del siglo significaba centralizar, ir en contra de la municipalización, y consistió, básicamente, en “integrar a la federación”. En cambio, al final del siglo, significó regresar la administración del sistema a los estados.
“¿Por qué se usó el tema de federalismo al final del siglo? Porque el movimiento de descentralización en México fue fuertemente bloqueado por el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación (SNTE). Lo que hizo el federalismo fue enviar la administración del sistema a los estados, les devolvió lo que la Secretaría de Educación Pública (SEP) controlaba. Si bien la lógica era que se dividiera la organización sindical en cada estado, como una federación de agrupaciones, se mantuvo el sindicato único nacional. Y aquí estamos, en este concepto de federalismo en el que los estados tienen el control de la operación del sistema.
“Hay quien dice que existe un movimiento recentralizador. No es así, lo que se descentralizó, sigue descentralizado; lo que se transfirió a las entidades sigue ahí. Lo que sucede es que se tiene un poco más de control sobre los recursos, de nómina, lo que antes se transfería a través del Fondo de Apoyo a la Educación Básica (FAEB), ahora se controla desde el Fondo de Aportaciones para la Nómina Educativa y Gasto Operativo (FONE). Eso ha ayudado a recuperar información de la que carecíamos en el centro. Sí hay un regreso de control con el fone, porque no lo administran directamente los estados.
“Para muchos, esta nueva Reforma Educativa ha significado una recentralización porque se han creado normas de orden nacional como la Ley del Servicio Profesional Docente (SPD) y la propia Ley del Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación (LINEE). En el momento en el que se crea el INEE, pasan a éste las atribuciones que tenían la SEP en términos de evaluar el sistema educativo nacional y quedan desdibujadas las atribuciones de las autoridades en las entidades federativas en materia de evaluación. Por eso, para muchos el SPD y la LINEE plantean un movimiento centralizador”.
El federalismo tiene sentido
“En el INEE pensamos que el federalismo tiene sentido para que haya un margen de autonomía al interior de los sistemas educativos de las entidades. Nadie querría recentralizar lo que se ha descentralizado. Por ejemplo, un maestro en la sierra de Oaxaca o Chihuahua que no había recibido su pago, tenía que venir a la sep a ver por qué no se le había pagado. Sería absurdo volver a eso.
“Lo que sí se puede hacer es regenerar los sistemas de información sobre lo que está pasando en las entidades: cómo están los maestros, cómo son las escuelas, cómo son sus docentes, etcétera. Todo eso, debería de estar plasmado en el Sistema de Información y Gestión Educativa (SIGED) que aún no está al cien por ciento, pero hacia allá donde nos tenemos que mover. No puede ser que en el sistema no tengamos información del número de maestros o alumnos, ni de las condiciones de las escuelas, etcétera. ¿Cómo administrar y diseñar política pública sin información?
“Por ejemplo, el censo de inicio del sexenio no hubiera sido necesario si la recuperación de la información sobre el sistema fuera una actividad cotidiana. Así que este movimiento para tener más información, no necesariamente tiene que ser sobre recentralizar o recontrolar. Se trata de tener información sobre lo qué está pasando para tomar decisiones en política educativa.
“La posición general de la Junta de Gobierno del INEE es dejar que los estados tengan más libertad en términos de qué agregar o qué necesitan de las evaluaciones. Pensamos que las evaluaciones nacionales tienen que fortalecerse con ese carácter y creo que los estados tienen que participar más proactivamente en sus propuestas sobre qué información requieren.
“Parte de los cambios no previstos de la Reforma es que muchas áreas de evaluación se desdibujaron o desaparecieron, se asimilaron al SPD o dijeron: ‘Si ya está el INEE, ¿yo para qué tengo un área de evaluación?’ Ello representó un problema porque no fue claro para las autoridades locales la importancia de mantener su propio sistema de evaluación. Fue un problema de comunicación del INEE ya que no veníamos a sustituir a nadie, sino a consolidar, a que sean fuertes. No tienen que dedicarse sólo a aplicar las evaluaciones nacionales.
Ahí hubo un problema en el debilitamiento de las capacidades locales en términos de evaluación. Lo que creo que intenta ahora el INEE, es corregir esta interpretación.
Conjuntar capacidades
“Ahora hay un Sistema Nacional de Evaluación Educativa (SNEE) que conjunta las capacidades de todos. Por ejemplo, este movimiento que ha empujado la Unidad de Normatividad y Política Educativa (UNPE) del INEE, de pensar en el SNEE como un auténtico sistema de evaluación, representa reconocer las necesidades de estos sistemas educativos estatales y la necesidad de fortalecerlos desde el Instituto. Sin eso, ¿quién va a plantear cómo se va a usar la evaluación? o ¿quién identificará cuáles son los espacios que requieren información adicional a la nacional?
“Se trata de tener capacidades para tomar decisiones de esta naturaleza: uno, de hacer evaluaciones distintas y, dos, de que en las entidades se apropien de sus propias políticas y de sus resultados en las evaluaciones nacionales. Es muy importante fortalecer a las entidades.
“Evaluar no es nada más la aplicación de instrumentos. Incluye la toma de decisiones que indiquen en dónde se necesita la información, en qué se necesita la evaluación, por qué y para qué se quiere la evaluación, cómo se usará y la capacidad de interpretar en el propio contexto tales resultados, además de aprovecharlos. Sin esto, las evaluaciones nacionales no tienen sentido.
“Esta capacidad de apropiación de la información, de complementar distintas necesidades y capacidades, es lo que llamaría federalismo en evaluación. Pongamos un ejemplo: el Proyecto de Evaluación y Mejora Educativa de Escuelas Multigrado que surge desde los estados en el marco de las Reuniones Regionales y de la Política Nacional de Evaluación de la Educación, en el cual las entidades han trabajado varios meses. Al reconocer su importancia, desde el centro hemos buscado implementarlo, porque tenemos toda la capacidad para impulsarlo. El SNEE puede detonarlo como proyecto nacional, pero surge desde las entidades, con las especificidades que ellas miran, y que nosotros no vemos desde el centro. Esto surge con la consolidación del SNEE. El movimiento que fortalece a las entidades para que construyan y usen la información constituye la consolidación del SNEE”.
Evaluar no es sólo aplicar instrumentos
“Tenemos un camino actual en el que el Instituto apoyó y dirigió mucho y, qué bueno que se hizo así en ese momento histórico, pero lo más difícil es lograr que la gente no vea la evaluación como un instrumento aislado, sino como un conjunto que produce información relevante. Desde decidir qué herramientas de conocimiento en evaluación necesito, para qué las quiero, cómo las voy a usar, qué evaluación vamos a hacer y cómo va a impactar en la calidad de la educación.
“Por eso los Programas de Evaluación y Mejora Educativa (PEEME) son un gran espacio de oportunidad, porque no se trata solo de un área de evaluación tomando decisiones, sino que demanda que se involucre todo el cuadro administrativo, la secretaría, el área media superior, el área básica, el área de currículo, etcétera, para pensar en qué clase de información necesitan.
“Ése es uno de los detonadores más importantes, porque las construcciones de los PEEME no sólo se dieron con áreas de evaluación, sino con áreas sustantivas de operación. Desde ahí surge la identificación de necesidades de información, de uso de la misma y de propuestas de mejora. Si esto se logra instalar, habrá un paso sustancial en el fortalecimiento de las secretarías de educación de los estados como conjunto.
“La sustancia de la evaluación es la generación de información que ayuda a valorar lo que se tiene y a decidir qué hacer. La consolidación del SNEE y el ejercicio de los PEEME pueden ser un paso sólido y firme hacia el fortalecimiento de la federalización, porque el Sistema va directo a la esencia de la evaluación, permitiendo que ésta se desarrolle en las entidades y en el mismo centro.
“Al observar la construcción de los PEEME, podemos observar que movilizan, y eso es excelente. El resultado del Proyecto Multigrado es un ejemplo perfecto en el conjunto de las entidades”.
Evaluación: parte de los insumos naturales
“Confío que para el 2020, la evaluación sea parte de los insumos naturales para la educación, así como lo fueron los gises y los libros de texto en su momento, que se demande, que la gente la identifique como sustancial para el trabajo cotidiano en las escuelas, en las administraciones locales y en la federal.
“El movimiento que desataron los PEEME se relaciona con la toma de decisiones. Significa que se atribuye un valor al resultado de la evaluación para decidir sobre algo. Si para el 2020 esto está instalado, llegará el día en que la gente diga: “Este es un instrumento que me sirve para decidir cómo organizar el trabajo en el Consejo Técnico, o para decidir cómo mis docentes de matemáticas deben orientarse, o incluso decir sobre cómo asignar los recursos con los que se cuenta, etcétera”. Cuando esas decisiones sean el producto de la información, cuando tengamos decisiones informadas, habremos dado un gran salto.
“Sí es posible tener un movimiento que oriente hacia qué hacer con los resultados de la evaluación, que identifique qué se puede esperar de la evaluación y qué no, etcétera. Si esto se hace, será un gran logro del INEE encaminado a la mejora educativa.
“En este sentido, me gustaría ver un diálogo más fluido, una relación de coordinación más consolidada del INEE con las autoridades estatales y con la federal, porque esto ayuda a mejorar las relaciones entre ellas.
“El INEE puede ser un mediador entre el centro y las entidades, y puede decir: “Así se puede hacer”, “se puede este diálogo”, “se puede el reconocimiento de que todos somos autoridad y más vale ir juntos”. Éste tal vez sea uno de los posibles roles secundarios que podría tener.
“Son movimientos de coordinación que pueden ser importantes para el Instituto. No es una tarea sencilla la de relacionarse con una las autoridades central y estatales al mismo tiempo. De hecho, antes de la autonomía el INEE no tenía este tipo de relaciones con los secretarios de educación estatales, ni con la autoridad federal”.
Lecciones aprendidas
“Creo que la coordinación es la parte que más trabajo ha costado instalar, incluso al interior del Instituto. Pensar en la autonomía como autismo, conscientemente alejados de la realidad, se ha ido moviendo hacia reconocer que en el INEE ser autónomo significa también saber relacionarte como par con los demás actores del sistema educativo.
“El Instituto tiene mucho que aprender de lo que está sucediendo en los estados y, a veces, es poco perceptivo de las realidades locales. Aprender de éstas es un reto, porque estamos acostumbrados a ver sólo números. Debemos aprender cómo tenemos que acercarnos a esas realidades. Nuestras evaluaciones aún reflejan ese aprendizaje; ojalá los PEEME nos ayuden a ver esto. Tenemos que aprender a escuchar. La arrogancia nunca es buena compañía del conocimiento.
“Finalmente, quisiera agregar una preocupación personal: siempre decimos que los cambios en la educación son de largo plazo, pero hay que empezar a imaginar cómo movilizar al sistema de manera más clara y orientada. Para mí, esto ocurrirá si suceden tres cosas: 1) se da el uso intencionado de la evaluación; 2) se garantiza la existencia de información que sea guía de las decisiones, y 3) este cambio se da más pronto que tarde”.
Entrevista: Laura Athié
