La autora expone y analiza las definiciones de calidad de la educación que orientan el quehacer del INEE y, de acuerdo con ellas, ensaya una conceptualización dirigida al campo operativo, con el fin de anclar en la práctica la concepción teórica.
Sylvia Schmelkes del Valle
Consejera de la Junta de Gobierno del INEE
En el Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación (INEE) se manejan cuatro definiciones de calidad de la educación. Son las siguientes:
1. La de relevancia, pertinencia, eficacia, equidad y eficiencia
Es la más antigua, la histórica, la que aparece en el Plan Maestro de Evaluación Educativa de 2007 del INEE. Es parcialmente retomada por la Ley General de Educación (LGE) en el artículo 8, fracción IV, reformado en 2013, y tiene como fundamento la clásica definición de Carlos Muñoz Izquierdo, quien considera la calidad de la educación como un concepto complejo, constituido por los componentes de relevancia, pertinencia, eficacia, equidad y eficiencia (Muñoz, 2008).
La definición del INEE es la siguiente: “La calidad del sistema educativo es la cualidad que resulta de la integración de las dimensiones de pertinencia, relevancia, eficacia interna, eficacia externa, impacto, suficiencia, eficiencia y equidad” (INEE, 2006). Ha sido retomada por la Oficina Regional de Educación para América Latina y el Caribe de la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (OREALC-UNESCO, por sus siglas en inglés) en revisiones de la calidad de la educación en la región (2009).
Se entiende que la pertinencia, la relevancia, la eficacia externa y el impacto se derivan de la relación de los objetivos y productos del sistema educativo con las necesidades del entorno. La eficacia interna se desprende de la relación entre productos y objetivos. La eficiencia depende de la relación entre insumos o recursos y productos o resultados. La equidad se deriva de la adecuada distribución de recursos y productos educativos.
En concreto, el INEE sostiene que un sistema educativo de calidad es aquel que:
- Establece un currículo adecuado a las necesidades individuales de los alumnos (pertinencia) y a las de la sociedad: no sólo una mayor productividad económica, sino también la democracia política, el respeto a los derechos humanos, el desarrollo de la ciencia, el cuidado del ambiente y la preservación y enriquecimiento de la diversidad cultural (relevancia).
- Logra que la más alta proporción posible de destinatarios acceda a la escuela, permanezca en ella hasta el final del trayecto previsto y egrese alcanzando los objetivos de aprendizaje (eficacias interna y externa).
- Consigue que los aprendizajes logrados por los alumnos sean asimilados en forma duradera y den lugar a comportamientos sociales sustentados en los valores de libertad, equidad, solidaridad, tolerancia y respeto a las personas; que dichos comportamientos sean fructíferos para la sociedad y para el propio individuo, quien podrá así alcanzar un desarrollo pleno en los diversos roles que habrá de desempeñar como trabajador, productor, consumidor, padre de familia, elector, servidor público, lector y telespectador, entre otros; en pocas palabras, como ciudadano cabal (impacto).
- Cuenta, para ello, con los recursos humanos y materiales necesarios (suficiencia) y los aprovecha de la mejor manera, evitando despilfarros y derroches (eficiencia).
- Considera la desigual situación de alumnos y familias, de las comunidades en que viven y de las escuelas mismas, y ofrece apoyos especiales a quienes lo requieren, para que los objetivos educativos sean alcanzados por el mayor número posible (equidad).
El Instituto considera que el concepto de calidad es relativo y dinámico. Relativo, porque el juicio sobre la calidad depende del punto de referencia que se tome. Dinámico, porque la calidad nunca se alcanza totalmente: siempre es posible proponerse metas más elevadas.
De esta manera, el punto de referencia más pertinente para valorar la calidad educativa es el pasado y el futuro del propio sistema. Un sistema educativo de calidad es aquel que mejora siempre respecto de sí mismo, y que se compara contra un referente predefinido: un conjunto de parámetros, estándares o propósitos a lograr.
La calidad no es un estado sino una tendencia: la autoexigencia permanente y razonable de superación, que no se puede adquirir del exterior, sino que solamente puede surgir del interior mismo del sistema a mejorar (INEE, 2006).
2. La que proporciona el artículo 3° constitucional
Este artículo, reformado en febrero de 2013, que también da lugar al INEE autónomo y es referente obligado para nuestro quehacer evaluativo, enuncia:
El Estado garantizará la calidad de la educación obligatoria, de manera que los materiales y métodos educativos, la organización escolar, la infraestructura educativa y la idoneidad de los docentes y directivos garanticen el máximo logro de aprendizaje de los educandos (CPEUM, 2013).
3. La que está planteada en la LGE
La LGE también retoma la definición anterior, en su artículo 8, fracción IV: “Será de calidad, entendiéndose por ésta la congruencia entre resultados y procesos del sistema educativo, conforme a las dimensiones de eficacia, eficiencia, pertinencia y equidad” (LGE, 2013).
Conviene mencionar que esta ley contiene, además, un capítulo destinado a la equidad educativa, el cual —entre otras cosas— señala en su artículo 32:
Las autoridades educativas tomarán medidas tendientes a establecer condiciones que permitan el ejercicio pleno del derecho a la educación de calidad de cada individuo, una mejor equidad educativa, así como el logro de la efectiva igualdad de oportunidades de acceso y permanencia en los servicios educativos. Dichas medidas estarán dirigidas, de manera preferente, a los grupos y regiones con mayor rezago educativo o que enfrentan condiciones económicas y sociales de desventaja (LGE, 2013).
4. La que adopta el enfoque de derechos
Con el INEE autónomo (2013), adoptamos el enfoque de derechos como el marco de referencia básico y, en consecuencia, el del derecho a una educación de calidad. Había ya antecedentes en el Instituto: el marco de referencia de la Evaluación de Condiciones Básicas para la Enseñanza y el Aprendizaje —evaluación de escuelas— ya había asumido las cuatro A de Katherina Tomasevsky como punto de partida para la medición de la calidad, entendiendo —como ella lo hace— que son el mínimo irreductible, un piso expandible y no un techo. Su cumplimiento es progresivo, lo que coincide con una visión dinámica de la calidad.
De esta forma, se asume que la educación es un derecho humano inalienable, imprescriptible e inherente a la persona. También se entiende que es un derecho clave: un derecho bisagra cuyo cumplimiento permite el ejercicio de los otros derechos humanos. El derecho a la educación se entiende como el derecho a aprender aquello que se requiere para vivir una vida digna. Como derecho, es exigible y justiciable.
Hay que recordar que el artículo 1° constitucional se reformó en 2011. Desde entonces no se habla ya de garantías individuales, sino de derechos, y a los tratados internacionales se les otorga un rango constitucional.
Las cuatro A son parte importante del marco de referencia del derecho a la educación de calidad y, por tanto, de las evaluaciones del INEE:
Del derecho a la educación:
- Disponibilidad (availability): que existan escuelas, aulas y maestros en número suficiente para atender a los titulares de la educación.
- Accesibilidad: que estas escuelas no presenten barreras para su acceso, de naturaleza física, económica ni de otro tipo (discriminación).
Del derecho en la educación:
- Adaptabilidad: que la educación sea relevante para las diferentes poblaciones a las que debe atender. Es especialmente significativo por la necesidad de reconocer, valorar y atender la diversidad.
- Aceptabilidad: entre otras cosas, que los alumnos consideren que lo que aprenden es útil; que en la escuela no haya discriminación; que se sientan seguros, acogidos y respetados en sus derechos. La inequidad se considera una violación del derecho a la educación.
Estas cuatro definiciones coexisten en el INEE. No se contraponen ni se contradicen; son más bien complementarias.
El marco de referencia está definido. Falta, en todo caso, una definición más operacional.
Medición de la calidad de la educación en el INEE
Por mandato constitucional, las evaluaciones que hace el Instituto deben referirse a componentes, procesos y resultados de la educación; debe hacerlas de logro (alumnos), de idoneidad y desempeño (docentes y directivos); de escuelas, de políticas y de programas.
La manera como hemos entendido el marco de referencia al que he aludido, en el caso de la construcción de indicadores que dan cuenta del avance de la educación, es que éstos se generan sobre los temas siguientes:
- Contexto. Aunque no se explicita en las anteriores definiciones, se acepta que la calidad de la educación es multideterminada, y que algunas de sus causas fundamentales están fuera del sistema
educativo. Se da cuenta del contexto y de su heterogeneidad. - Agentes y recursos (eficiencia)
- Acceso y trayectoria (disponibilidad, accesibilidad)
- Procesos educativos y gestión (eficiencia, pertinencia)
- Resultados educativos (eficacia)
Por otra parte, para definir lo que se va a medir, la evaluación de logro escolar contempla los aprendizajes clave, es decir, aquellos que todo niño o joven debe saber independientemente del contexto donde viva. Este punto atañe a la pertinencia y a la relevancia. Además, toma en cuenta el contexto —entorno, familia, escuela—, sea a través de cuestionarios o por datos obtenidos de fuentes secundarias. Siempre considera la equidad, al presentar resultados por zonas de diferentes niveles de marginación, por tipos de escuela (incluyendo la pertenencia de los alumnos a culturas distintas de la mestiza dominante) y los recursos familiares (constructo que incluye acceso a bienes y a servicios).
En el caso de la evaluación de escuelas, se toman en cuenta siete ámbitos, divididos en cuatro de recursos y tres de procesos.
De recursos:
- Infraestructura para el bienestar y el aprendizaje de los estudiantes: servicios básicos en el plantel, espacios escolares suficientes y accesibles, condiciones básicas de seguridad e higiene.
- Mobiliario y equipo básico para la enseñanza y el aprendizaje: mobiliario suficiente y adecuado, equipamiento de apoyo para la enseñanza y el aprendizaje.
- Personal que labora en las escuelas: perfil profesional de directivos y docentes de acuerdo con su función, personal suficiente y constante durante el ciclo escolar, oportunidades de actualización profesional en la escuela.
- Material de apoyo educativo: materiales curriculares disponibles, existencia de materiales didácticos.
De procesos:
- Gestión del aprendizaje: uso efectivo del tiempo para la implementación del currículo, práctica docente orientada al aprendizaje, estrategias de seguimiento y apoyo a la práctica docente y a los estudiantes.
- Organización escolar: existencia de trabajo colegiado, visión común de los docentes sobre la escuela, participación de los padres de familia, prácticas de disciplina que respeten los derechos de los estudiantes y el manejo pacífico de conflictos.
- Convivencia escolar para el desarrollo personal y social: relación armónica, respeto, confianza y seguridad entre estudiantes. Prácticas disciplinarias dignas, que respetan los derechos de los alumnos.
En síntesis, en el INEE medimos particularmente las dimensiones de disponibilidad, accesibilidad, eficiencia, eficacia —sobre todo en lo relacionado con Lenguaje y Matemáticas—, y hemos hecho un intento por medir las de convivencia y equidad —que atraviesan todo—.
Tenemos menos desarrollo de metodologías e instrumental para acercarnos a medir las dimensiones de adaptabilidad, aceptabilidad, pertinencia y relevancia, y muy poco hemos incursionado en los terrenos de la eficacia externa e impacto.
Siempre que es posible, realizamos comparaciones en el tiempo, es decir, analizamos tendencias, en concordancia con la definición de calidad como mejora continua.
Referencias y nota
CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS (2013, 26 de febrero). Diario Oficial de la Federación. Ciudad de México.
INSTITUTO NACIONAL PARA LA EVALUACIÓN DE LA EDUCACIÓN (2006). Plan Maestro de Desarrollo 2007-2014. Ciudad de México: INEE.
INSTITUTO NACIONAL PARA LA EVALUACIÓN DE LA EDUCACIÓN (2014). Evaluación de condiciones básicas para la enseñanza y el aprendizaje (col. Documentos rectores). Ciudad de México: INEE. [Consulta: marzo de 2018].
LEY GENERAL DE EDUCACIÓN DE MÉXICO (2013, 11 de septiembre). Diario Oficial de la Federación. Ciudad de México.
MUÑOZ Izquierdo, Carlos (2008). Educación y cambio social. Ciudad de México: Universidad Iberoamericana.
TOMASEVSKY, Katherina (2004). “Indicadores del derecho a la educación”. Revista Instituto Interamericano de Derechos Humanos 40: 341-388.
[1] Ponencia presentada en el Seminario Internacional Estrategias para Impulsar la Calidad de la Educación, celebrado los días 1 y 2 de diciembre de 2016 en el Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación, Ciudad de México.
