El desarrollo e impulso de una cultura que considere a la evaluación como herramienta fundamental para la toma de decisiones es condición necesaria para el mejoramiento de la educación, de ahí la necesidad de iniciar una colaboración que permitiera fortalecer las capacidades de quienes participan de la Política Nacional de Evaluación de la Educación. Gómez-Morin y Rubio Almonacid explican la estrategia.
La Reforma Educativa de 2013, que marcó un punto de partida para la consolidación de la cultura de evaluación de la educación en México, generó la aparición, modificación o ratificación de actores. Por su parte, desde el mismo año, la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (Flacso) México ha colaborado con el Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación (INEE) en diversas investigaciones. La cooperación inicial desarrolló el inventario nacional de instituciones y organizaciones dedicadas a la evaluación de la educación. Un año después se llevó a cabo la evaluación de las capacidades institucionales de las áreas responsables de la evaluación educativa en los gobiernos estatales. Los resultados de este trabajo visibilizaron la existencia de déficits institucionales para hacer frente a los retos de la Reforma, especialmente en la evaluación de la educación. Uno de las carencias más apremiante engloba la capacidad de gestión de todos los actores y procesos de evaluación (alumnos, escuelas, maestros, materiales educativos, currículum y sistema) y el diseño de estrategias de intervención para la mejora de la calidad educativa.
Estos hallazgos, junto con otros estudios de corte internacional y nacional, demandaron el diseño de una estrategia para impulsar y fortalecer la formación y profesionalización de funcionarios del Sistema Educativo Nacional (SEN). Esto se consolidó en uno de los dos ejes transversales del Documento Rector de la Política Nacional de Evaluación de la Educación (PNEE), “Fortalecimiento de capacidades institucionales”, y de manera específica, aunque no limitativa, en la línea de acción 4: “Estudios para el diagnóstico y desarrollo de capacidades institucionales”.
En este entorno nació la Especialidad en Política y Gestión de la Evaluación Educativa (EPYGEED) de flacso, y el Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación (INEE), que constituye el primer esfuerzo de alcance nacional con impacto estatal para impulsar y fortalecer las capacidades institucionales de los equipos, tanto de la administración federal, como de las estatales, que permitan concretar los objetivos de la Reforma.
Para abordar dicho proceso, el presente documento incluye un breve recuento del contexto normativo e institucional en que se formuló y se implementa la PNEE; el contenido, la estructura y la estrategia de aprendizaje de la EPYGEED, y algunas conclusiones.
La Reforma Educativa de 2013 y el contexto normativo e institucional de la PNEE
La Reforma de 2013 le otorgó autonomía al INEE y, de acuerdo con los artículos 11 y 12 de la Ley de dicho instituto, consolidó el Sistema Nacional de Evaluación de la Educación (SNEE) como:
Un conjunto orgánico y articulado de instituciones, procedimientos, instrumentos, acciones y demás elementos que contribuyen al cumplimiento de sus fines, con el objeto de contribuir a garantizar la calidad de los servicios educativos prestados por el Estado y por los particulares con reconocimiento de validez oficial de estudios.
El SNEE es la instancia responsable de ordenar las acciones y movilizar a los actores para implementar la PNEE, que es parte de las estrategias inherentes para la mejora de la calidad y la equidad de la educación obligatoria. Se trata, pues, de generar las condiciones que contribuyan a que la Reforma Educativa coloque a los niños y jóvenes en el centro de la intervención gubernamental.
La pnee define claramente los objetos, métodos, parámetros, instrumentos y procedimientos de la evaluación; las directrices derivadas de los procesos de evaluación; los indicadores cuantitativos y cualitativos; los mecanismos de difusión de los resultados de la evaluación; la evaluación de los diferentes componentes del sistema educativo nacional (alumnos, maestros, escuelas, planes y programas de estudio, políticas y programas), así como los alcances y consecuencias de la evaluación. Además, como cualquier política pública, tiene el objetivo de gestionar bienes, servicios, productos y cambios normativos que contribuyan a mitigar, solucionar o resolver los problemas públicos mediante la atención de las causas que han dado origen a la situación socialmente indeseable.
Dado que el SNEE es un sistema complejo por la cantidad de actores, componentes y relaciones que lo integran, además de su intrincada red de interdependencia,[1] los retos para la implementación de la pnee demandan la presencia de individuos y colectivos con capacidades institucionales para gestionar los productos, bienes, servicios y acuerdos necesarios y suficientes. Tener capacidad institucional significa poseer la condición potencial y probada para alcanzar el objetivo fijado y garantizar la educación de calidad como un derecho humano que puedan ejercer todos los mexicanos.
Para lograr una gestión eficiente y eficaz, los actores gubernamentales (federales y estatales) y sociales cuentan con un marco normativo que fundamenta y regula su actuación. Ahora, a diferencia del contexto en que inició la epygeed, existe un andamiaje institucional (en gran medida construido por el INEE) que tiene el propósito de generar las condiciones de factibilidad y vialidad técnica y normativa para gestionar con efectividad la implementación de la PNEE, a saber:
- Documento rector de la pnee;
- Programa de Mediano Plazo del SNEE 2016 -2020;
- Programas Estatales de Evaluación y Mejora Educativa (PEEME);
- Lineamientos y directrices;
- Modelo para la construcción y emisión de directrices para la mejora educativa;
- Integración de las Direcciones del INEE en los estados;
- Estudios e investigaciones en la materia.
- Contenido y estructura curricular de la EPYGEED
La existencia de déficits de capacidades institucionales (DCI) normativas, técnicas, de contexto político, presupuestales y de formación en los equipos responsables de la evaluación es un común denominador de los contextos locales en que se implementa la PNEE. Además, las fortalezas, debilidades, oportunidades y amenazas para la gestión de esta política son asimétricas en cada entidad, lo que establece retos diferenciados y brechas en los niveles de viabilidad y factibilidad financiera, normativa, institucional, técnica y operativa. A esto se añade que la dinámica y permanente evolución de los contextos político, económico y social (nacional y estatal) afectan el propio proceso de implementación, además de que son diferentes para cada uno de los gobiernos.
A partir de las consideraciones precedentes, la epygeed elaboró su diseño curricular.
La especialidad busca que los estudiantes desarrollen aprendizajes y capacidades institucionales (individuales y organizacionales) que les permitan enfrentar con efectividad y éxito las obligaciones institucionales y normativas en materia de evaluación educativa. Para ello, la EPYGEED considera que los siguientes principios orientan la evaluación de la educación:
- El propósito de toda evaluación es la mejora de la calidad y la equidad educativa;
- Toda evaluación debe ser una oportunidad de evaluar la equidad de la dotación de los insumos, de la conducción del proceso educativo y de los resultados;
- La evaluación sólo debe orientar aquellas decisiones cuyos resultados se derivarán en justicia;
- El reconocimiento, valoración y atención de la diversidad;
- La participación.
Esto, en el entendido de que la gestión de la evaluación de la educación es la capacidad institucional que permite:
- La coordinación institucional para el desarrollo integral de procesos de evaluación;
- La difusión efectiva de los resultados de la evaluación educativa;
- El diseño y puesta en marcha de intervenciones educativas ―políticas y programas educativos― pertinentes y contextualizadas para la mejora de la calidad de la educación;
- El desarrollo de programas y acciones para acompañar, asesorar y fortalecer el trabajo docente y directivo, especialmente para la operación del Sistema de Asistencia Técnica a la Escuela (SATE);
- La gestión para mejorar las condiciones en las que se desarrolla la vida escolar;
- La atención a las condiciones del contexto que impiden el acceso a la escuela o el adecuado rendimiento de los educandos dentro de ella;
- El desarrollo e impulso de una cultura que considere a la evaluación como herramienta fundamental para la toma de decisiones que incidan en el mejoramiento de la educación; la valoración integral de la calidad del sistema educativo; la mejora pedagógica en las escuelas, y la rendición de cuentas oportuna y transparente.
Así, la epygeed tiene como objetivo general el de impulsar la formación y profesionalización de equipos directivos y operativos de las administraciones educativas de los sistemas educativos federal y estatales en gestión de los procesos de evaluación educativa, con los ejes de la política pública y de la gestión en la materia.
En cuanto a sus objetivos específicos, se trata de:
- Promover en los funcionarios del sistema educativo el uso de los resultados de la evaluación educativa para la mejora de la calidad de las escuelas de educación básica y media superior de México.
- Desarrollar las capacidades de gobierno y de gestión de la evaluación educativa en los funcionarios, a partir del impulso de modalidades de trabajo colaborativas y multidisciplinarias.
- Desarrollar en los funcionarios del sistema educativo competencias de gestión orientadas a resultados, liderazgo, cabildeo, negociación y resolución de conflictos que permitan transformar la experiencia académica–profesional de los participantes.
Ejes transversales de la EPYGEED
Para un desarrollo idóneo de las capacidades institucionales, la especialidad se compone de cinco ejes transversales.
- Enfoque de la educación como un derecho humano clave o bisagra dado que de su cumplimiento depende que se puedan ejercer mejor todos los otros derechos humanos.
- Política pública en educación, con énfasis en el ciclo de las políticas públicas desde la perspectiva de la evaluación educativa.
- Política Nacional de Evaluación de la Educación, con énfasis en su desarrollo y evolución hasta el modelo actual.
- Gestión educativa, con énfasis en la estructura, organización, operación y gobernabilidad del sistema educativo y su relación con la evaluación de la educación.
- Mejoramiento de la calidad, equidad e inclusión educativa, con énfasis en la gestión de la información, comunicación y construcción de rutas de mejora educativa.
Estos ejes son abordados desde tres perspectivas analíticas y cuatro dimensiones prácticas:
Perspectivas analíticas
- Análisis de la política y gestión pública.
- Análisis comparado mundial y de la región latinoamericana.
- Análisis de la gestión del sistema educativo nacional en los ámbitos federal y estatal.
Dimensiones prácticas
- Competencias para la gestión de la evaluación, el liderazgo académico, el cabildeo, la negociación y resolución de conflictos, y construcción de acuerdos.
- Competencias para el planteamiento de estrategias innovadoras de atención a estudiantes, maestros, escuelas y sistema educativo, a partir del análisis de los resultados de las evaluaciones educativas.
- Competencias para la comunicación de resultados de las evaluaciones educativas y de las estrategias diseñadas para la mejora educativa.
- Competencias para la movilización social y la gobernanza en la mejora de la calidad de la educación.
Se busca que el desarrollo de los ejes temáticos conserve el equilibrio entre las perspectivas analíticas y las dimensiones prácticas, de modo que los contenidos a desarrollar estén íntimamente relacionados con la realidad de las administraciones educativas estatales y federal.
Unidades de la EPYGEED
Fuente: flacso México. 2016.
Los ejes, dimensiones prácticas y unidades, se encuentran articulados e interdependientes para generar continuidad y articulación en los aprendizajes de conceptos y temas centrales del trayecto educativo.
Como resultado de esta estructura, los estudiantes proponen en su trabajo final acciones gubernamentales específicas para gestionar con pertinencia la implementación estatal de la PNEE en articulación con los Programas Estatales para la Mejora Educativa (PEEME) y los proyectos que definan los gobiernos estatales con el acompañamiento del INEE.
Estrategia de aprendizaje de la EPYGEED
La estrategia de aprendizaje de la EPYGEED tiene el propósito de desarrollar y consolidar competencias para analizar y reflexionar el nuevo contexto institucional/normativo en el que los gobiernos estatales resuelven la gestión de los bienes, servicios, productos, normativas e instituciones para que la evaluación educativa contribuya a generar las condiciones de equidad e igualdad.
Por ello, en el posgrado semipresencial, se integran formas de aprender que incluyen la creatividad, la innovación y el trabajo colaborativo y distribuido. No se trata se trata sólo de incorporar tecnologías en el proceso enseñanza-aprendizaje, sino de cerrar la brecha entre las habilidades enseñadas y las requeridas para potenciar la innovación y la creatividad que fundamenten propuestas de solución a los problemas educativos.
A manera de conclusión
La literatura especializada indica que los recursos financieros y humanos son clave en la implementación de políticas públicas que generen cambios profundos en los estados.[2]Una mayor eficiencia y eficacia supone la existencia de presupuestos suficientes, equipo profesional y marcos normativos pertinentes para avanzar en la solución de los problemas públicos asociados al bienestar social.
Por tanto, la posesión probada y potencial de capacidades institucionales por parte de los actores gubernamentales es determinante para diseñar e implementar con eficiencia y eficacia la política pública de evaluación de la educación. Asimismo, cabe destacar que tienen una temporalidad funcional, no pueden ser permanentes y, por ello, deben desarrollarse de manera continua.
Los dci pueden impedir que los equipos de funcionarios responsables de implementar la pnee, lleven a cabo la producción de bienes, servicios y cambios normativos con la calidad, cantidad suficiente y entrega oportuna para que esta intervención gubernamental contribuya a que la política educativa enfrente con efectividad las causas que obstaculizan que todos los mexicanos ejerzan su derecho humano a una educación obligatoria de calidad.
Finalmente, es necesario profundizar la reflexión acerca de realizar diagnósticos para identificar cuál es el nivel de desarrollo de capacidades normativas, políticas, organizacionales y técnicas, para que las organizaciones gubernamentales respondan de manera pertinente y eficaz a los retos de cada una de las etapas del ciclo de la PNEE.
Artículo elaborado por:
Lorenzo Gómez-Morin Fuentes, Coordinador Académico de la Especialidad en Política y Gestión de la Evaluación Educativa (Epygeed)
Maura Rubio Almonacid, Asesora Académica de la (Epygeed)
Con la colaboración de: Carlos Jonathan Molina Téllez y Mauricio Reyes Corona
¿Le gustaría conocer más sobre la epygeed? http://www.flacso.edu.mx/
—–
[1] Tarride, M. (1995). Complexity and complex system. História, Ciências, Saúde – Manguinhos, II (1). Mar.-Jun. pp. 46-66.
Luhman, N. (2002). Lección VII. Complejidad en Introducción a la Teoría de Sistemas. México, México: UIA. pp. 179-206.
[2] Existen diversos enfoques que abordan el tema, entre ellos destacan el de la gerencia pública (Atrio y Piccosso, 2008); la gestión de resultados (Cunnil y Ospina, 2003); la calidad del servicio civil (Longo, 2002, 2004, 2005); la profesionalización del empleo público (Longo y Ramió, 2008); el capital humano (Atrio y Picosso, 2008); las capacidades institucionales de los Estados (Longo, 2002, 2004, 2005); la capacidad funcional (Echabarría, 2005), o los conocimientos, habilidades y aptitudes requeridos por parte del personal público para definir o ajustar el rumbo de acción (Chespi, 2013) en las estructuras de los Estados donde se diseñan, implementan y evalúan las políticas públicas.
