El 13 de septiembre de 2017 se celebró la primera sesión del Seminario sobre la Reforma Educativa, una iniciativa del INEE para realizar un balance sobre los avances y desafíos que existen en la implementación de esta nueva etapa del Sistema Educativo Nacional. Este espacio de diálogo y reflexión inició con la evaluación docente como tema. Ésta es una breve reseña de lo sucedido.
El INEE en la evaluación docente
La primera sesión del Seminario de la Reforma Educativa (RE) contó con la participación del subsecretario de Planeación, Evaluación y Coordinación de la Secretaría de Educación Pública (SEP), Otto Granados; Ana María Aceves, coordinadora del Servicio Profesional Docente; Teresa Bracho, consejera de la Junta de Gobierno del Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación (INEE), y Rodolfo Ramírez Raymundo, investigador en el Instituto Belisario Domínguez del Senado de la República. La sesión fue moderada por el periodista y analista político Ricardo Raphael.
Para iniciar, Eduardo Backhoff Escudero, consejero presidente del INEE, recordó que el punto de partida de la RE en 2013 fue la crisis de la educación nacional. Ésta dio origen al Servicio Profesional Docente (SPD) y a la refundación del INEE que, como ente autónomo, funge como contrapeso de las autoridades educativas, pues cuenta con un juicio independiente y crítico.
Backhoff reafirmó que la misión estratégica del INEE es, entre otras cosas, evaluar el Sistema Educativo Nacional (SEN), por lo que el Instituto ha supervisado y evaluado los procesos de ingreso, promoción, reconocimiento y permanencia del SPD y ha solicitado estudios y evaluaciones externas para dar seguimiento puntual a este tema.
La evaluación docente
El subsecretario Otto Granados y la coordinadora del SPD, Ana María Aceves, hablaron sobre la evolución de la evaluación docente con cifras comparativas de los últimos años.
Ahondaron en los problemas encontrados, la situación actual, los retos por venir y precisaron la vinculación de los procesos de evaluación con el Nuevo Modelo Educativo (NME). Estructurada en seis capítulos, la presentación hizo un recuento de la evaluación docente de 2014 a la fecha.
1. Confección y redacción de las leyes que dieron origen a la RE
Otto Granados señaló que la RE y el nacimiento del SPD se dieron por tres componentes:
1) El componente legal, pues la Constitución plantea fortalecer el desarrollo profesional docente como un requisito para la mejora de la calidad educativa;
2) el componente administrativo, para establecer el ingreso y promoción docente a través de concursos de oposición, y
3) el componente de calidad, que busca garantizar la idoneidad de los conocimientos y capacidades de quien ejerce la docencia.
La parte complicada, explicó, fue estructurar un sistema que respondiera a esos componentes en medio de dos fenómenos: el arreglo político del SEN, presente desde los años cincuenta hasta 2013, y la deficiente arquitectura administrativa, tecnológica, presupuestal y de gestión.
El primero consistía en un sistema de asignación de plazas y de cogobierno en algunos procesos de la SEP. Por su parte, el problema administrativo era un cuello de botella para la evaluación de ingreso, desempeño y asignación de plazas. A esto se suman la firma de un acuerdo de descentralización en 1992 y el factor más mediático, que fue el conflicto social:
—Puede variar la dimensión, naturaleza e importancia del conflicto, pero en todas las experiencias internacionales se generan desacuerdos en este tipo de procesos, y México no es la excepción, pues es el quinto sistema educativo más grande en el mundo.
Éste fue el contexto en que se realizó el diseño técnico y conceptual de la evaluación docente.
2. Diseño conceptual de la RE, del SPD y los procesos de evaluación docente
En este capítulo se profundizó sobre los alcances del SPD, sus fortalezas, debilidades, dificultades, avances, retos y desafíos. ¿Por qué aplicar la evaluación docente? La literatura académica señala que la calidad del maestro es uno de los factores más importantes en la calidad del logro educativo. Autores como Pritchett y Hanushek han planteado la conveniencia de crear incentivos para los profesores.
¿Cuál es el diseño del SPD? Está planteado como un ente que asegure la idoneidad de las capacidades docentes de los maestros, mejore su práctica, reconozca su labor y mejore la calidad y logros del aprendizaje. Para ello, se planteó recopilar las experiencias internacionales, cuyos sistemas premien el mérito, el desempeño y el esfuerzo.
¿Cuáles son los alcances del SPD? Contempla distintas evaluaciones para identificar las necesidades de desarrollo profesional, y reducir brechas entre las características deseadas y las condiciones actuales de los docentes. Se busca construir una política integral que incluya un programa de estímulos coordinado por un órgano desconcentrado como el SPD.
¿Cuáles son las fortalezas y debilidades del SPD? El Servicio Profesional Docente considera un sistema de estándares (perfiles, parámetros e indicadores) reconocido oficialmente y que identifica las características específicas de un maestro eficaz con base en prácticas de buena docencia. A partir de esto, constituye una política integral de ingreso, promoción, reconocimiento y permanencia de los docentes en el sistema educativo que contempla diversos métodos y tipos de evaluación (entre ellos: examen de conocimientos, proyecto de enseñanza y evidencias, cuestionarios de autoevaluación, así como un sistema mixto de evaluación que consiste en la diagnóstica, sumativa y formativa). Así, el SPD es una transformación sustancial a la regulación pública de la carrera docente para construir un sistema basado en el mérito, el esfuerzo y el desempeño.
Beneficios del Servicio Profesional Docente
- Ingreso y promoción en el servicio educativo, al reunir los requerimientos, del perfil, obtener la idoneidad en su evaluación y colocarse en las primeras posiciones de la lista de prelación.
- Diagnóstico, retroalimentación de su desempeño, acompañamiento y tutoría para desarrollar sus capacidades profesionales, sentido autocrítico y práctica escolar.
- Incentivos y reconocimiento, conforme su mérito y desempeño laboral. Aprecio social por la labor que realiza.3. Experiencia de la evaluación docente de los dos últimos añosGranados comentó que se han elaborado varios insumos para evaluar el primer proceso: encuestas realizadas en diciembre de 2015 y en enero y febrero de 2016; un estudio de la Oficina Regional de Educación para América Latina y el Caribe (OREALC) encargado por el INEE; una encuesta que el Instituto realizó en 2016 con una muestra de más de 10 mil participantes, y un análisis del Instituto Belisario Domínguez en 2016, entre otros.Un punto en común detectado en estos instrumentos es que el reto más importante dentro del proceso de evaluación es la comunicación entre la autoridad educativa y los docentes. Esto se debe a las diversas características culturales, orográficas, geográficas y de desarrollo tecnológico. Se tomaron medidas con respecto a los problemas detectados y, para el proceso de evaluación de 2016, hubo mejorías en todos los aspectos.Por otro lado, la evaluación de desempeño 2015-2016 representó un enorme desafío técnico, operativo, político y logístico. Se encontraron 25 elementos que se debían mejorar y se dividieron en cinco grandes grupos que coinciden con los componentes de evaluación (ver tabla 1).Tabla 1. Percepciones sobre etapas de la evaluación SPD
Peor evaluado Diseño de instrumentos de evaluación Guías y apoyos Registro Evaluadores Mejor evaluado Aplicación de instrumentos Para atender esto, explicó el subsecretario, en los últimos dos años se ha buscado construir un sistema más eficiente para los docentes que dé los resultados deseados. El reto más complejo es el diseño de los instrumentos de evaluación, pues tiene componentes psicométricos que impactan en la medición.
4. Replanteamiento: Nuevo Modelo de Evaluación del Desempeño 2017-2018
Ana María Aceves explicó cómo, a partir de las experiencias, lecciones y retos detectados en años anteriores, el Nuevo Modelo replantea la evaluación dentro del marco legal vigente. Éste recupera las fortalezas del modelo anterior, atiende las opiniones y sugerencias que han hecho docentes y expertos, y permite un proceso de evaluación más amigable. Actualmente, bajo este Nuevo Modelo, están participando alrededor de 160 mil docentes.
Se redujeron de cuatro a tres las etapas de evaluación y sólo una de ellas se aplica en una sede, que el docente puede escoger. Se incorporaron elementos que vinculan la evaluación del desempeño con el quehacer cotidiano de los maestros en su contexto escolar. La formación se ha fortalecido, buscando que sea más pertinente, que sea vinculada a la evaluación y que sirva a la mejora de la práctica docente.
Participantes en el Servicio Profesional Docente
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- A la fecha se han evaluado cerca de 1.1 millones de docentes en alguno de los cuatro procesos que regula la ley del SPD.
- Actualmente, hay 160 mil profesores a evaluar en permanencia. La meta para este año son 400 mil evaluados en al menos una ocasión en la evaluación de desempeño y 42 mil 500 en la evaluación diagnóstica.
- El cierre programado hacia 2018 son poco más de 1.3 millones de profesionales evaluados.
- Se ha incrementado el porcentaje de asistentes a las evaluaciones: en 2016 hubo un promedio de 88% de asistentes a los diversos procesos. En 2017 ha habido 95%. Estas cifras sustentan que se está generando una cultura de la evaluación en el magisterio.
5. Hallazgos relevantes de las evaluaciones 2014-2017
Entre 2015 y 2016 hubo una mejora de los resultados en todas las evaluaciones. Se mostraron algunos datos:
Concursos de promoción
- Mejor evaluados: directores de educación básica con más de 71.9% evaluados como idóneos en el concurso 2017-2018
- Los retos más importantes se presentaron en los directores y supervisores de educación media, con menos de 30% de evaluados. Sin embargo, su nivel de desempeño ha mejorado, son idóneos entre 40% y 50%.
Evaluación diagnóstica
- Mejor evaluados: docentes de media superior.
- Debido a la disparidad de los resultados, en 2016-2017, se abrieron tres niveles de logro para aportar información más específica a cada docente (a desarrollar, básico y esperado).Evaluación de ingreso
- Se han llevado a cabo cuatro concursos de ingreso; en los últimos tres, la cifra se ha estabilizado en 130 mil aspirantes aproximadamente.
- El porcentaje de idóneos no ha sido el esperado, pero se han presentado mejorías. Iniciamos con una cifra de 40% y, actualmente, es de 59%, casi un incremento de 20%.
- Se muestra un alto índice de repetición debido a que no son idóneos, no obtuvieron una plaza o porque se acaba la vigencia de su resultado. La tendencia es que en cada repetición obtienen mejores resultados.
- En los listados de primaria, secundaria y preescolar hay mayor número de idóneos que en primaria y preescolar indígena.
- Los egresados de las Escuelas Normales públicas tienen mayor porcentaje de idóneos que los egresados de otras instituciones.
- Querétaro, Colima, Ciudad de México, Baja California, Baja California Sur, Nuevo León, Aguascalientes, Jalisco e Hidalgo tienen los resultados más altos consistentemente en todas las evaluaciones.
- Tabasco, Chiapas, Guerrero, Campeche, Michoacán, Oaxaca y Sinaloa son los estados con los resultados no idóneos más altos.
- En todas las entidades del país, sin excepción, ha habido una mejora entre el primero y el último proceso de evaluación.
- En promedio, 76% de los participantes de los concursos es de secundaria, primaria y preescolar; 7% es de educación especial, telesecundaria y educación física; 1% es de preescolar, primaria indígena y educación para adultos.
- Preescolar obtiene los mejores resultados, seguida de primaria.
- Los resultados de telesecundaria han mejorado en mayor medida, con respecto a las secundarias generales.
- La modalidad indígena de preescolar y primaria tiene el menor número de idóneos, pero a lo largo del período ha mejorado su desempeño.
Evaluación de permanencia o desempeño
Los docentes tienen mejores resultados que los directivos.
- Los profesores de secundaria en inglés presentaron mayor avance, pero el porcentaje de destacados aún es bajo.
- Las educadoras de preescolar son las mejor evaluadas.
- Las mujeres tienen mejores resultados que los hombres.
- A menor edad, mayor porcentaje de idóneos; a mayor edad, más bajo desempeño.
- Se distinguen al menos tres grupos de entidades, según su porcentaje de participación en todas las evaluaciones:
- Querétaro, Baja California Sur, Quintana Roo, Aguascalientes y Ciudad de México son los estados con mayor participación.
- Hidalgo, Puebla, Nuevo León, Tlaxcala y San Luis Potosí son los estados con participación media.
- Sinaloa, Michoacán, Guerrero, Tabasco y Chiapas son los estados con menor participación.Otto Granados advirtió que en estos resultados se refleja la realidad política, económica y social del país:—México son muchos Méxicos. Las asimetrías, la heterogeneidad de capacidades institucionales, administrativas y tecnológicas en estos estados son muy diversas […] y por lo tanto, el éxito de la Reforma en aquellos estados que presentan un mayor nivel de rezago es todo un desafío que tiene que ir acompañado de otras políticas.6. Reflexiones hacia el futuroSe abordaron seis tipos de desafíos:
1) Técnicos y logísticos: revisar la reforma constitucional y sus leyes reglamentarias para asegurar la calidad y transparencia de los procesos, así como aumentar su credibilidad.
2) Educativos: mejorar los niveles de validez y fiabilidad de los instrumentos y garantizar la equidad y utilidad de los resultados manteniendo en mente que la evaluación es el medio para mejorar el desarrollo profesional del docente. Armonizar el proceso con el resto de los componentes de la RE: planes y programas, libros de texto, formación continua, etcétera.
3) Culturales: explorar mayores atribuciones operativas del INEE más allá de la parte normativa. El subsecretario se apoyó en una nota del Instituto Belisario Domínguez de 2016 que plantea:
¿Por qué la instancia que se encarga de administrar el SPD se encarga también de determinar contenidos e instrumentos de evaluación, mientras que la institución experta en este campo, el INEE, solamente tiene funciones normativas y de supervisión?
Ello implica, continuó, explorar también la idea de que el SPD, que hoy es un órgano desconcentrado, pueda ser un organismo público descentralizado.
4) Operativos: armonizar la evaluación en todos los estados pese a la heterogeneidad política, institucional y de involucramiento con la RE. Dar mayor soporte normativo con estrategias como el planteamiento de una reforma a la Ley de Coordinación Fiscal o la actualización del sistema de nóminas. Actualmente, afirmó Granados, se trabaja en un sistema integral de gestión de personal que va a cambiar el modelo de administración vigente.
5) Coordinación: la evaluación docente es fundamental, pero es sólo una parte de la re, así que se requiere fortalecer el vínculo entre ésta y el resto de los programas y políticas educativas.
6) Uso de resultados: asumir la evaluación docente como un insumo valioso que retroalimenta a otros componentes de la propia Reforma. Se requiere hacer uso de los resultados de la evaluación para fortalecer la formación continua, así como para construir políticas en torno al logro educativo y alinear las necesidades y políticas públicas a nivel estatal.
El conversatorio
Otto Granados señaló que, actualmente, la evaluación docente —el tema más controvertido de la Reforma Educativa— tiene una aceptación en la opinión pública de 76%, según la encuesta realizada por bgc y asociados. Ante esta aseveración y ante lo expuesto por la sep, Rodolfo Ramírez, del Instituto Belisario Domínguez, comentó que cualquier política en educación debe ser considerada como una hipótesis de intervención que en su implementación descubre asuntos no previstos. Por ello, expresó, son necesarias nuevas propuestas a cuatro años de la RE.
Según lo planteado en la presentación, el problema de fondo era el sistema, y Ramírez se preguntó por qué la respuesta fue “vamos a evaluar a los profesores”, planteamiento que consideró equivocado para fundamentar la RE. También destacó varios problemas que se deben tomar en cuenta:
- El desarrollo de los instrumentos y que sean propiedad privada del Centro Nacional de Evaluación.
- Que en la evaluación del desempeño no se pueda observar el trabajo de los profesores, la comunicación con los alumnos, su capacidad de plantear desafíos intelectuales y de despertar interés, así como todo aquello que un maestro lleva a cabo en el aula.
- Afirmó que, aun cuando es sorprendente el nivel de participación, se presentan graves conflictos en la aplicación general, pues no se puede lograr la idoneidad si el instrumento, el periodo de inducción y las tutorías no están garantizados.
Teresa Bracho, consejera del INEE, consideró que el modelo basado en el mérito es positivo tanto en lo individual, pues da seguridad a los docentes de que acceden a un trabajo por su capacidad, como en lo colectivo, pues brinda certeza de que existe un mecanismo que asegura que los mejor calificados son quienes ejercen la docencia frente a grupo.
En cuanto a la función delINEE, destacó que, como ente autónomo, tiene autoridad en la evaluación, y su función es trabajar en conjunto con las autoridades educativas para normarla y expedir lineamientos a los que deben sujetarse las autoridades al llevarlas a cabo.
En este trabajo en equipo se presenta una concurrencia, es decir, un traslape de funciones compartidas por diferentes instancias, por lo que debe existir la capacidad de cooperación, coordinación y corresponsabilidad. Por tanto, la función fundamental del INEE es regulatoria y no está contemplada una función operativa.
Espacios de reflexión: A partir de las preguntas generadas por los asistentes a la primera sesión del Seminario de la Reforma, se abordaron los siguientes puntos de debate:
1. ¿Valdría la pena revisar la Constitución para resolver la ambigüedad de responsabilidades de los diferentes organismos involucrados o se puede hacer con modificaciones a las leyes secundarias?
En general, la respuesta fue que valdría la pena hacer dicha revisión. Otto Granados consideró que convendría finalizar el sexenio llevándola a cabo:
—No sé si merezca una reforma constitucional, pero hay que hacerla [la revisión] y que de ahí derive exactamente qué es lo que hay que actualizar.
Por su parte, Rodolfo Ramírez comentó que es necesario revisar la legislación secundaria en donde se expresa que la SEP o las secretarías estatales son patrones y, por ello, les corresponde decir qué quieren de sus trabajadores y cómo hay que evaluarlos. Explicó que la sep es una instancia sobrecargada y que el inee podría coordinar la evaluación sin la necesidad de subcontratar a otros. También planteó que las entidades deberían tener participación técnica, más allá de lo operativo.
Teresa Bracho ahondó en la necesidad de revisar la Ley General del Servicio Profesional Docente, pues tiene secciones confusas, además de analizar por qué la sep no ha ejecutado todo lo que ésta mandata:
—Hay muchas cosas que no funcionan, como las tutorías. El Instituto ha insistido, la formación inicial tampoco funciona, digamos que hay muchos pendientes [como] la parcialización de las plazas […].
2. Referente a la discusión del federalismo y a la notoria diferencia entre los estados del sureste y otros casos puntuales, ¿pueden dar una explicación más amplia?
Ramírez advirtió que la reforma planteó una solución simplista sobre la tesis de la baja competencia de los profesores, lo cual generó un disgusto social que se sumó al problema de violencia e inseguridad de algunas zonas del país.
Planteó que no se está logrando evaluar el desempeño adecuadamente. Propuso transformar el sistema y apostar por la evaluación en los primeros años de servicio y, para fines de promoción, ésta debería ser voluntaria. En cuanto a la desigualdad, la pobreza y la alta conflictividad política, el investigador afirmó que se requiere una buena legislación, pues la actual no ha funcionado para todo el país.
Bracho sostuvo que es importante fortalecer el federalismo tras hacer un análisis de cómo llegaron los estados a su situación actual.
Granados mencionó casos específicos, como el de Baja California cuyo problema es el déficit de la crisis financiera; mientras que en Oaxaca y cuatro estados más, en los años ochenta, hicieron convenios para crear un banco de plazas de patrimonio de la Sección 22.
Aceves explicó que en Campeche deben revisarse las Escuelas Normales, pues:
—En 2014, cuando se tuvieron 70% de no idóneos, la mayor participación en Campeche fue de instituciones privadas, de otras instituciones, no Normalistas. Por eso fue que se tiene ese porcentaje tan alto, y ahora en 2017 se redujo a 50%, en Normales públicas.
3. Sobre el planteamiento de que el SPD y el INEE deben crecer, ¿se propone que el primero deje de ser un desconcentrado para convertirse en un centralizado con mayor control sobre su gestión administrativa y su gobierno? ¿El INEE debe adoptar las funciones de evaluación del personal docente?
Bracho fue clara en que el Instituto no debe dejar de ser el órgano regulatorio:
—La propuesta que hay en el diseño de delimitación normativa del Instituto es correcta, porque si no, lo que se viene al Instituto no son sólo los instrumentos […], se viene la presión política sindical y de las autoridades educativas estatales […] El Instituto no está en condiciones de enfrentar una presión de ese tamaño. Lo que sí puede hacer es apoyar de manera más fuerte el trabajo técnico, pero hacer algo así, a mi juicio, sería no fortalecer al Instituto, sino debilitarlo de manera importante.
En cuanto al SPD, consideró que como órgano descentralizado tiene personalidad jurídica y patrimonio propios, y autonomía técnica y orgánica, y como desconcentrado depende del órgano centralizado, la SEP, cuyo titular es quien toma las decisiones trascendentes para ese organismo.
Por su parte, Aceves explicó que las funciones del SPD están muy acotadas, por ejemplo, en la asignación de plazas donde los estados son los patrones y la Coordinación no puede intervenir; o en las decisiones que toma la Junta de Gobierno con cada Subsecretaría y la Coordinación no puede intervenir.
Granados, por el contrario, consideró que el INEE y el SPD deben adoptar más facultades, sin temer a las presiones políticas resultantes.
4. El auditorio externó el temor de que, finalizado el sexenio, el siguiente gobierno derrumbe lo ganado. ¿La reforma es irreversible?
Teresa Bracho aseguró no tener temor a que se modifique el artículo 3º, pero consideró preferible modificar aspectos de la Ley del SPD, sobre todo el lenguaje en que está expresado. Esta idea fue compartida por Rodolfo Ramírez:
—Las leyes no están escritas en piedra […], claro que se pueden modificar y ahora hay muchas evidencias, la información que nos presentaron […]aporta y nos dice que hay más problemas de los que suponíamos, por lo tanto, reformemos la reforma.
Ana María Aceves reiteró la mejoría de las evaluaciones y consideró que se está en el camino correcto:
—Para cerrar, diría que, de esta cifra de un millón 100 mil, 75% son voluntarios, 653 son de ingreso que voluntariamente están participando y los de promoción que van para una plaza. Creo que esto es importante comentarlo.
Para concluir, Otto Granados afirmó que el inee es el anclaje institucional de la reforma para trascender en los próximos años, además del hecho jurídico de haber ganado todos los recursos interpuestos ante la Suprema Corte:
—Si esto es suficiente como para que la reforma educativa sea reversible o irreversible, dependerá de quien sea el próximo presidente de México.
De esta manera concluyó la primera sesión del Seminario, con muchas preguntas, pero también con la tranquilidad de que la evaluación está funcionando y ya es parte del patrimonio educativo.
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