Con la aspiración de construir directrices que puedan contribuir a que los niños y niñas de familias de jornaleros agrícolas migrantes gocen completamente de su derecho a la educación, se recogieron voces de múltiples actores involucrados en el diseño, operación y evaluación de los programas educativos dirigidos a dicha población. En el presente texto, las autoras narran, paso a paso, este proceso de construcción participativa.
La reforma implementada en 2013 al artículo tercero de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (cpeum) consigna que todo individuo tiene derecho a recibir educación y que el Estado debe garantizar la calidad en la educación obligatoria, misma que se conforma por los niveles de preescolar, primaria, secundaria y media superior. Atender este mandato constitucional implica que todos los niños y niñas, a pesar de circunstancias adversas en lo personal, familiar o de contexto, deben poder asistir a la escuela y recibir un servicio educativo que favorezca su permanencia y promueva la mayor adquisición de aprendizajes significativos.
Pero la realidad de nuestro país indica que las desigualdades socioeconómicas se trasladan al ámbito escolar, ya que a varios se les ha privado de este derecho. De acuerdo con el Informe 2014 del Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación (INEE), algunos de los sectores más desaventajados son los que habitan en localidades rurales pequeñas, la población indígena, los niños de familias de jornaleros agrícolas migrantes, los que trabajan y los que tienen alguna discapacidad.
Las estadísticas demuestran que los esfuerzos en términos de legislación, presupuesto, acciones y programas encaminados a la disminución de las brechas que enfrentan estos grupos poblacionales no han sido suficientes. Por ello, es necesario indagar dónde están las fallas y cómo pueden ser revertidas, algo posible con el emprendimiento de evaluaciones sobre los alcances de las acciones de política pública.
Frente a distintas problemáticas educativas sobre las cuales el Instituto debe emitir directrices, se decidió que un tema prioritario era la educación dirigida a los niños, niñas y adolescentes (nna) de familias de jornaleros agrícolas migrantes.[1] La Dirección General de Directrices para la Mejora de la Educación (DGDME) solicitó un estudio al Instituto de Investigaciones para el Desarrollo de la Educación, en el cual analizaron, a partir de diagramas de Venn, las poblaciones con mayor urgencia de atención educativa. Éstas se agruparon en cuatro grandes categorías: rural, jornaleros agrícolas migrantes, indígena y urbano marginal. De cada una se analizó por qué su derecho a la educación se incumplía a partir del planteamiento de las 4-A propuesto por Katarina Tomaševski (INEE, 2014).
De acuerdo con dicho estudio, son los nna de familias de jornaleros agrícolas migrantes quienes enfrentan las mayores limitantes en cuanto al cumplimiento de su derecho a la educación: entre 83 y 86% de ellos no asisten a una escuela. Hallazgo consistente con la investigación educativa que señala la situación de la niñez jornalera agrícola migrante como un problema crónico (Rodríguez, 2014) con características similares en investigaciones de 2000 y 2012, particularmente en cuanto a insuficiencia de infraestructura, malas condiciones laborales de los docentes, presencia de trabajo infantil e interrupción de trayectorias escolares.
Por tanto, el Plan de Emisión de Directrices para 2016 del INEE expone que mejorar la política educativa dirigida a la niñez jornalera agrícola migrante es una necesidad urgente e ineludible frente al avance hacia el cumplimiento del derecho a una educación para todos.
La construcción de directrices con mecanismos de interlocución con actores clave
De acuerdo con el Modelo para la Construcción y Emisión de Directrices (INEE, 2015), éstas son recomendaciones que buscan orientar la toma de decisiones en materia de política educativa. Su validez se fundamenta en las conclusiones de las evaluaciones, en el conocimiento probado disponible sobre el tema en cuestión, en la revisión de las decisiones del pasado que han mostrado su pertinencia y efectividad, y en la legitimidad de su construcción, a partir de la interlocución con distintos actores clave sobre sus contenidos, alcances y viabilidad. Este modelo brinda la oportunidad de integrar el diálogo y la discusión con distintas instancias ligadas al diseño, implementación, evaluación, investigación o participación desde la sociedad civil, de manera previa a su emisión.
En el caso concreto de las directrices para mejorar la política educativa dirigida a nna de familias de jornaleros agrícolas migrantes, la construcción se ha desarrollado en tres fases: 1) revisión de la literatura y de las evaluaciones educativas asociadas a la temática; 2) coordinación y desarrollo de la evaluación externa de la implementación de la política educativa dirigida a ellos,[2] y 3) diálogo abierto con diversos actores para socializar la propuesta y recibir aportaciones u observaciones que la enriquecieran.
Las características de la niñez jornalera agrícola migrante y la atención educativa que recibe
La primera fase permitió caracterizar a la población y al servicio educativo, así como elaborar las primeras hipótesis de las causalidades de la problemática, posteriormente sujetas a comprobación con los resultados de la evaluación. Esta etapa fue fortalecida con el seminario “Acciones y programas educativos dirigidos a la población infantil migrante jornalera e hijos de jornaleros”, que contó con la participación de expertos en el tema.[3]
Con base en el trabajo de esta fase, se sabe que la población infantil de familias jornaleras agrícolas migrantes se caracteriza por vivir en condiciones de alta vulnerabilidad y exclusión, expresadas en bajos ingresos familiares, falta de oportunidades para el desarrollo en sus lugares de origen y debilitamiento del tejido social. A estas características se suma el fenómeno del trabajo infantil como una agravante que, además de interferir en su derecho a la educación, también lo hace en su derecho a la salud, dado que el trabajo agrícola es calificado como de alto riesgo por la Organización Internacional del Trabajo (oit), principalmente en edades tempranas. Adicionalmente, las responsabilidades domésticas que asumen a corta edad con gran frecuencia les exigen tiempos que no dejan espacio para asistir, permanecer y aprender en la escuela.
Los jornaleros agrícolas migrantes se caracterizan por su pluriculturalidad y multilingüismos. Muestra de ello es que cerca de 40% proviene de una comunidad indígena y se identifican hablantes de 29 lenguas originarias (Sedesol, 2011). Los campos agrícolas y las escuelas son espacios donde se encuentran adultos y niños provenientes de distintas regiones del país.
Desde hace poco más de treinta años, las autoridades educativas han impulsado distintas acciones para dar respuesta a las demandas y necesidades de esta población mediante el Programa de Educación Básica para Niños y Niñas de Familias Jornaleras Agrícolas Migrantes (Pronim), actualmente integrado al Programa para la Inclusión y la Equidad Educativa (piee), así como también a través del Consejo Nacional de Fomento Educativo (Conafe) y los servicios a jornaleros agrícolas entre 10 y 14 años, del Instituto Nacional para la Educación de los Adultos INEA).
Con la intencionalidad de ofrecer una educación con pertinencia cultural y lingüística, también se han impulsado esfuerzos a nivel de regulación curricular nacional mediante el establecimiento en el Acuerdo 592 de los Marcos Curriculares, cuyo objeto es asegurar enfoques de equidad y de atención a la diversidad en la educación dirigida a la niñez jornalera agrícola migrante.
Mientras que desde la política social se encuentran las acciones del Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas (PAJA) de la Secretaría de Desarrollo Social (Sedesol), por medio de becas para incentivar la asistencia a la escuela, recursos para infraestructura y servicio de guarderías; así como las acciones de la Secretaría de Trabajo y Previsión Social para erradicar el trabajo infantil en los campamentos agrícolas mexicanos, a partir de distintivos y mecanismos de coordinación interinstitucional.
Sin embargo, los resultados educativos hablan por sí solos. En 2009, el promedio de escolaridad de los jornaleros migrantes de 15 años o más era de poco menos de la mitad del promedio nacional, de acuerdo con los últimos datos comparables (Sedesol, 2011), además de que para el ciclo escolar 2014-2015, de una población infantil de familias jornaleras agrícolas migrantes que oscila entre 279 mil y 326 mil, solamente 46 mil niñas y niños asistieron a la escuela (INEE, 2016).
En este sentido, debe subrayarse que, a pesar de que se han llevado a cabo diversos esfuerzos para diseñar una política pertinente hacia la niñez jornalera agrícola migrante, el Estado mexicano no ha logrado una acción pública integral, articulada y, sobre todo, efectiva para atender este problema social. Más de 80 de cada 100 nna que forman parte de una familia de jornaleros agrícolas migrantes no ejercen su derecho de recibir educación. Además, la primera fase develó que:
a) No existe información actualizada que permita desarrollar un diagnóstico oportuno.
b) Hay falta de conocimiento y de sensibilización sobre las características y requerimientos especiales que tiene la niñez jornalera agrícola migrante.
c) La atención en el aula no es pertinente ni relevante para estos niños, tanto en términos de contenidos curriculares como de intervención frente a un desfase académico y situación de extraedad.
d) Las instalaciones de los servicios educativos son poco adecuadas y los docentes tienen condiciones laborales precarias.
e) Hace falta coordinación efectiva entre la sep, Conafe y el inea para atender a esta población.
F) El funcionario público estatal es un actor clave en cuanto que, a mayor compromiso y agencia, más y mejores acciones locales se llevan a cabo.
g) Es necesario fomentar la participación de la sociedad civil y el empresariado agrícola.
Distintas voces en la evaluación de la política educativa
A partir de la revisión de las estadísticas, evaluaciones y estudios disponibles se identificaron las principales problemáticas que enfrenta este grupo de población. Además, se recogieron las voces de diferentes actores involucrados en diseño y puesta en marcha de los programas de atención educativa a estos niños y niñas de la Subsecretaría de Educación Básica de la sep, Conafe e inea; los responsables estatales de estos programas en seis estados de la República,[4] así como los líderes de organismos empresariales, integrantes de organizaciones de la sociedad civil (OSC) con acciones de apoyo a esta población, figuras educativas y directores.
La evaluación de la política brindó nuevos elementos de suma utilidad para la construcción de directrices que no sólo fueran causalmente idóneas, sino factibles; entre ellos:
- La oferta educativa se ha estructurado dando respuesta principalmente a las demandas de determinados actores como los empresarios agrícolas que solicitan el servicio cuando existe un alto compromiso social, sus utilidades se lo permiten o requieren demostrar la ausencia de trabajo infantil en sus campamentos.
- Derivado de la promulgación de la Ley General del Servicio Profesional Docente (LDSPD) se enfrentan nuevos retos para cumplirla en el contexto de la atención a la niñez jornalera agrícola migrante.
- Se observa multiplicidad y falta de articulación entre los Sistemas de Control Escolar.
- Con la integración de siete programas presupuestarios en el piee se ha invisibilizado la problemática específica de los nna y se imposibilita conocer el gasto destinado a esta población.
- Disminuyeron considerablemente los recursos asignados al piee, ya que los presupuestos 2014 y 2015 fueron menores en más de 50% a la suma de lo recibido en 2013 por las siete estrategias que a partir de 2014 lo conforman.
- Se profundizó el entendimiento sobre la participación de , tanto locales como internacionales, que colaboran en la atención de familias de jornaleros agrícolas migrantes en entidades como Sinaloa y Guerrero.
Diálogos para culminar una construcción participativa
A partir de los hallazgos de la evaluación de política y la revisión documental se desarrolló una primera propuesta de directrices que fue socializada con miembros de la sociedad civil, servidores públicos a nivel federal y estatal de las distintas instituciones involucradas para la prestación del servicio educativo, docentes y autoridades escolares, académicos y especialistas en el ámbito educativo.
Este proceso participativo de construcción contó con dos fases: en la primera, hubo foros de interlocución con académicos e integrantes de las osc,[5] servidores públicos estatales a cargo del componente migrante del piee de la sep, delegados estatales y responsables del servicio migrante del Conafe y docentes de una entidad federativa.
Durante la segunda parte, en el marco de los Diálogos de la Política Nacional de Evaluación Educativa (PNEE), el documento preliminar de directrices se compartió con autoridades educativas de orden federal y estatal, quienes han enviado sus comentarios y aportaciones. Asimismo, conforme a lo establecido en el Estatuto Orgánico del INEE, se presentó y compartió el documento a los integrantes del Consejo Social Consultivo de Evaluación de la Educación (Conscee),[6] quienes también han contribuido con precisiones respecto al documento de directrices referido. Finalmente, este mismo intercambio de ideas se llevó a cabo con excolaboradores del Pronim y Conafe, y con especialistas en la materia. El resultado de ello será un documento que presente directrices causalmente idóneas y que consideren las restricciones de factibilidad y viabilidad del contexto gubernamental mexicano en todos sus niveles de actuación.
Algunas de las principales aportaciones fueron:
- Se dimensionó la necesidad de analizar los materiales y la propuesta curricular para que cobren pertinencia para quienes enfrentan el proceso educativo día con día.
- En cuanto a las condiciones laborales, se constataron los impactos no planeados del Servicio Profesional Docente, la centralización de la nómina y los cambios en reglas de operación de los programas.
- Se detectó la urgente necesidad de generar mecanismos de coordinación interestatal, que permitan anticipar las necesidades educativas, antes del arribo o retorno de la población agrícola migrante.
- El objetivo de los Marcos Curriculares no se logra, ya que los materiales son extremadamente técnicos y se enfocan principalmente en la población indígena no migrante.
Si bien este proceso reafirmó muchas problemáticas, también mostró acciones positivas:
- Se conocieron y documentaron varias experiencias locales, como el diplomado en línea de Michoacán, las secuencias didácticas de Baja California, los proyectos en escuelas regulares de Guerrero, entre otros.
- Existen estados que aportan recursos económicos para la atención educativa de nna de familias de jornaleros agrícolas migrantes, principalmente dirigidos a contribuir al pago de docentes.
- La participación de empresas agrícolas tiene avances en entidades como Coahuila, Baja California, Baja California Sur y Sinaloa.
- Se reconoció como clave el trabajo con la Sedesol y el Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia (DIF), ya que ello promueve la asistencia de alumnos, derivado de los apoyos que brindan, principalmente el alimentario.
- Existe interés por desarrollar estudios para fundamentar mejor la acción pública; se refirió una investigación en marcha mediante los fondos del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (Conacyt) para derivar propuestas de estrategias de trabajo para los docentes.
- Existen casos de intercambio de información y coordinación para la atención de la migración pendular, como los de las delegaciones de Conafe en Guerrero y Sinaloa.
El proceso de diálogo brindó una mirada práctica y actualizada sobre qué significa atender a la niñez jornalera agrícola migrante, dado que cualquier política pública no es un elemento estático de análisis, sino que se mantiene en constante movimiento. Por lo mismo, la participación y la co-construcción son fundamentales para tener una mirada fresca de los alcances y retos de la acción pública; asimismo, desde la teoría de la política pública, ambos son elementos que contribuyen a la factibilidad de su implementación.
Como testigos de la labor de quienes luchan para que los niños agrícolas migrantes gocen de una educación de calidad y mejores condiciones de vida, descubrimos que aún hay mucho por estudiar y entender sobre el fenómeno de la migración agrícola en México, sus orígenes y efectos sociales y, particularmente, las muchas tareas pendientes que tienen la investigación e innovación educativa si se quiere brindar una atención educativa pertinente.
Así, las directrices que emitirá el Instituto, además de ser una cosecha de propósitos y voces compartidas, son una invitación para que lo que se lleve a cabo en el marco de su atención apele en todo momento a la búsqueda de acuerdos, actos de colaboración e intervención efectiva. Se necesita, para su atención, que persista en todo momento un espíritu crítico, constructivo y propositivo, como el que se tuvo durante todos los procesos de diálogo y construcción llevados a cabo para su elaboración.
Referencias
Cos-Montiel, F. (2000). “Sirviendo a las mesas del mundo: las niñas y niños jornaleros agrícolas en México”. En N. del Río, La infancia vulnerable de México en un mundo globalizado (pp. 15-38). México: UNAM-UNICEF.
INEE (2014). El derecho a una educación de calidad. Informe 2014. México: INEE. Recuperado de: http://goo.gl/mqAaRj
INEE (2015). Minuta Foro de dialogo para la construcción de directrices para mejorar la atención educativa dirigida a nna de familias de jornaleros agrícolas migrantes. México: INEE, DGDME (documento de trabajo interno).
INEE (2016). La educación obligatoria en México. Informe 2016. México: INEE. Recuperado de: http://goo.gl/J2QK9D
Rodríguez Solera, C. (2014). Estudio sobre los principales resultados y recomendaciones de la investigación educativa en el eje de equidad. México: INEE, DGDME (documento no publicado).
Sedesol (2011). Pobreza, migración y capacidades en la población jornalera agrícola en México. Resultados de la Encuesta Nacional de Jornaleros Agrícolas 2009. Recuperado el 25 de abril de 2015, de la Secretaría de Desarrollo Social: http://goo.gl/1cJFHc
¿Le gustaría conocer el Programa de Directrices 2016? Visite la Gaceta No. 4 o el micrositio de Directrices en el portal del INEE: www.inee.edu.mx
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[1] La cpeum en el artículo tercero consigna que al inee le corresponde emitir directrices.
[2]Esta evaluación conforma el capítulo 6 de La educación obligatoria en México. Informe 2016 del INEE.
[3]El seminario se desarrolló en noviembre de 2014 en la Ciudad de México, con la asistencia de expertos externos como la Dra. Teresa Rojas (unam), el Dr. Carlos Rafael Rodríguez (uia), la Dra. Rosaura Galeana (upn) y la Dra. Lourdes Pacheco (Universidad Autónoma de Nayarit).
[4]Entidades seleccionadas: Baja California, Sinaloa, Hidalgo, Morelos, Veracruz y Guerrero, que representan distintas características de la migración agrícola en México (zonas de expulsión, atracción o ambas) y tienen presencia de empresarios agrícolas distintos.
[5] Algunas de las osc participantes fueron Ririki Intervención Social, S. C., Save the Children México, Asociación de Agricultores del Río de Culiacán, Jornaleros Agrícolas Migrantes en el Valle de San Quintín de Baja California, Servicio Jesuita a Migrantes México, y Jalisco Desarrollo y Fomento, A. C. Algunos de los investigadores o exfuncionarios asistentes fueron Marcela Ramírez Jordán, Kim Sánchez Saldaña, Irma Leticia Castro Valdovinos y Susana Vargas Evaristo.
[6]Órgano colegiado de consulta cuya función es conocer, opinar y dar seguimiento a los resultados de las evaluaciones y las directrices que de ellas se deriven, y a las acciones de difusión del INEE. Hoy lo integran: Mexicanos Primero, Coparmex, Servicios a la Juventud, A. C., Fundación para la Cultura del Maestro, A. C., Ririki Intervención Social, A. C., Vía Educación, A. C., Centro para el Desarrollo Profesional y la Investigación en Docencia Narciso Bassols, A. C., Colectivo para el Desarrollo Educativo Albanta, S. C., Educadores Somos Todos, A. C., Suma por la Educación, A. C., y Unión Nacional de Padres de Familia, A. C.
