A partir del marco legal que generó la última reforma al artículo 3° constitucional, el autor realiza un encuadre normativo del concepto y de las posibles estrategias de medición de la calidad educativa. La finalidad no es un desarrollo conceptual o metodológico exhaustivo, sino proponer una ruta de trabajo que abone a los procesos de evaluación y mejora continua de los componentes del Sistema Educativo Nacional.
Francisco Miranda López
Titular de la Unidad de Normatividad y Política Educativa, INEE
Introducción
Una de las grandes aportaciones de la Reforma Educativa actual fue haber otorgado un carácter constitucional al derecho a una educación de calidad para todos, lo que equivale a establecer que los buenos resultados educativos deben garantizarse a toda la población independientemente de su condición social, geográfica, cultural, étnica, religiosa o de cualquier otra índole. Aunque el texto constitucional señala en su artículo 3º que la educación “Será de calidad, con base en el mejoramiento constante y el máximo logro académico de los educandos” (CPEUM, 1917), en las leyes secundarias se agregan otras dimensiones al concepto. Así, en la Ley General de Educación (LGE, 2013) se indica que la educación “Será de calidad, entendiéndose por ésta la congruencia entre los objetivos, resultados y procesos del sistema educativo, conforme a las dimensiones de eficacia, eficiencia, pertinencia y equidad»; en tanto que en la Ley del Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación (LINEE, 2013) se establece que por calidad de la educación se entiende “la cualidad de un sistema educativo que integra las dimensiones de relevancia, pertinencia, equidad, eficiencia, eficacia, impacto y suficiencia”. Si bien estas definiciones albergan el planteamiento constitucional sustantivo de máximo logro académico, lo cierto es que incorporan diversas dimensiones que hacen complejo medir la calidad, razón por la cual estimo conveniente, como una primera aproximación metodológica, referirme al término constitucional tanto por su contenido más específico como por tener mayor jerarquía normativa.
Con base en el concepto de calidad educativa que deriva del artículo 3° constitucional, el cual hace alusión al aprendizaje de los alumnos y a la interacción que tiene con el resto de los componentes en el proceso educativo, preciso algunos aspectos que deben considerarse en la medición de la calidad. Enseguida planteo algunas preguntas de orden teórico y metodológico que buscan despertar líneas de análisis para profundizar el estudio de este planteamiento inicial. Concluyo con la formulación preliminar de algunos indicadores de la medición de la calidad y la propuesta de fuentes de información para dar cuenta de los mismos. Con ello busco ofrecer una ruta para la medición de la mejora en la educación que aporte elementos de reflexión sobre sus componentes, así como sobre diversos actores educativos en los que hay que poner especial atención para incidir y detonar una educación de calidad para todos.
¿Cómo debe definirse el concepto de calidad en la educación?
La definición de calidad se construye a partir de un ejercicio de interpretación jurídico legal de los planteamientos que ofrece la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM), por ser el instrumento de mayor jerarquía en el cuerpo de normas de México.
Como señalé, la Constitución establece que: “La educación será de calidad, con base en el mejoramiento constante y el máximo logro académico de los educandos” (CPEUM, 1917). En línea con este planteamiento, y con lo que se puede considerar una teoría del cambio educativo, en el párrafo tres del artículo 3° constitucional se consigna que:
El Estado garantizará la calidad en la educación obligatoria de manera que los materiales y métodos educativos, la organización escolar, la infraestructura educativa y la idoneidad de los docentes y los directivos garanticen el máximo logro de aprendizaje de los educandos (CPEUM, 1917).
En virtud de lo anterior, la calidad educativa es definible como una función de mejora de componentes educativos sustantivos en una relación de interacción proceso-resultado. Es decir, puede ser pensada como una función de mejora del logro académico de los educandos, resultado que depende de la mejora de, al menos, cuatro componentes o procesos: a) los materiales y métodos educativos; b) la organización escolar; c) la infraestructura educativa; y d) la idoneidad de docentes y directivos.
¿Cuáles son los aspectos que deben considerarse en una medición de calidad?
Si la calidad es el resultado de una función de mejora constante de los componentes anteriores, entonces una primera dimensión relevante es la mejora misma. Ésta se concibe como la relación de avance o progreso de un componente x entre un tiempo t1 y un tiempo t2 a partir del establecimiento de un referente de mejora previamente establecido.1 La condición mínima de este avance puede asumirse como la diferencia del componente x entre t2 y t1, misma que siempre debe ser superior a cero; es decir, que la situación del componente x en un momento t2 debe mostrar un incremento relativo respecto a su situación en el momento t1.
En este marco emerge el concepto de brecha de calidad educativa, la cual indica la diferencia o distancia que existe entre el referente de cumplimiento de un indicador —por ejemplo, el nivel de logro educativo o la tasa neta de escolarización— y la situación que se presenta en un momento determinado, o bien la distribución de valores de una variable en función de ciertos criterios de distribución (el nivel de logro educativo por condición de indígena, condición rural o urbana o grado de marginación). En este sentido, se hacen visibles al menos dos ámbitos de comparabilidad expresado en términos de brechas o distancias:
- Brecha o distancia respecto a un referente de mejora. Un ejemplo de esto es el resultado del logro de aprendizaje en Matemáticas que se espera muestre mejoras al paso del tiempo. Así, podría establecerse como referente de mejora la disminución del porcentaje de alumnos que se encuentran en el nivel de insuficiente en las evaluaciones estandarizadas sobre la materia en educación primaria. Esto es, si la proporción de alumnos que tuvo nivel de insuficiente fue 60.5% en 2015 (momento t1), se deberá comparar con el porcentaje del año 2019 (momento t2). Si en este año la proporción fuera menor que la observada en 2015, estaríamos ante una mejora relativa. Si, por el contrario, el porcentaje permaneciera igual o fuera superior al observado en 2015, la situación habría empeorado.
- Brecha o distancia del referente de mejora considerando condiciones de contextos o tipos de servicio. Siguiendo con el ejemplo de logro educativo en Matemáticas, éste es diferenciado por tipo de servicio. Por ejemplo, la proporción de alumnos que obtuvieron un nivel de logro insuficiente en las escuelas primarias públicas en esa materia (nivel I) es de 83.3%, tres veces mayor que en las primarias privadas (25.9%). Por nivel de marginación y tamaño de localidad, se observa que cuando este último es menor y el grado de marginación es alto, el logro educativo en Matemáticas es más desfavorable. Esto es, siete de cada diez estudiantes que asisten a primarias ubicadas en áreas con niveles de marginación alto o muy alto, así como en localidades menores a 2 500 habitantes, no dominan los aprendizajes clave del currículo (nivel I). En tal caso, la brecha observada sería de aproximadamente 20%, considerando a los estudiantes de primarias ubicadas en zonas con bajos niveles de marginación y urbanas.
Estos ámbitos pueden ser incorporados al análisis de cada uno de los procesos de mejora y, sin duda, darán cuenta de su trayectoria. El logro de aprendizajes debe ser instalado al centro de este proceso de medición; esto es, que al establecer los esquemas incrementales o brechas en términos intertemporales para el logro académico deben, asimismo, incluirse las mediciones de mejora de los diversos componentes de la oferta educativa, como la infraestructura escolar, los materiales y métodos educativos, la organización escolar o la idoneidad de docentes y directivos. Por ejemplo, establecer, además de una medición de calidad en términos de logro educativo, diversas mediciones correlacionadas de los componentes que coadyuvan a tal propósito (gráfica 1).
Gráfica 1. Componentes e interacciones de la calidad educativa
Lo anterior abre la discusión sobre la importancia o peso relativo de los componentes sustantivos respecto a su contribución a la mejora del logro de aprendizaje de los educandos: a) ¿cuánto de la mejora de un componente contribuye a la mejora del logro de aprendizaje?; b) ¿cuánto de la mejora de un componente contribuye a la mejora de los otros componentes?; y c) ¿cuánto contribuye el efecto aditivo, procesual o interactivo entre componentes al logro de aprendizaje?
Aunque la búsqueda de respuestas merecerá diversos esfuerzos analíticos, ello no contradice la necesidad de disponer de registros básicos de información. Por lo tanto, el paso inicial consiste en decidir sobre los componentes con los que se realizará el monitoreo de la calidad y la mejora educativa, sus conceptos, sus indicadores, y sus criterios de medición y de registro de información.
¿Cuáles son los indicadores específicos que deben utilizarse para medir la calidad en la educación en México?
Para la medición de la calidad derivada de la conceptualización anterior, en una aproximación inicial se precisan algunos indicadores fundamentales:
- Logro de aprendizaje. Resultados obtenidos en pruebas estandarizadas disponibles, como el Plan Nacional para la Evaluación de los Aprendizajes (PLANEA) a nivel nacional, y el Programa Internacional de Evaluación de los Alumnos (PISA, por sus siglas en inglés) a nivel internacional.
- Materiales y métodos. Existencia y suficiencia de bibliotecas de aula, libros de texto y programas de estudio. En este campo, sugiero pensar en un indicador asociado a los métodos de evaluación auténtica en el aula.
- Organización escolar. Estructura ocupacional completa, organización del Servicio de Asistencia Técnica a la Escuela (SATE). Incluso se puede poner bajo consideración añadir un indicador de autonomía escolar.
- Infraestructura. Escuelas con servicios básicos (agua, luz, electricidad), aulas con mobiliario y equipamiento suficiente, entre otros. En este punto creo indispensable construir un set de condiciones elementales relativas a servicios básicos, estructura física, equipamiento y mobiliario que dé cuenta de las condiciones en las que operan las escuelas.
- Idoneidad de directivos y docentes. Resultados de pruebas estandarizadas de idoneidad en el ingreso o suficiencia en el desempeño profesional.
Para instrumentar la medición de los indicadores planteados conviene recurrir a fuentes de información del propio INEE (PLANEA, ECEA), de la Secretaría de Educación Pública (Censo de Educación Básica y de Educación Media Superior, Sistema de Información y Gestión Educativa, estadísticas derivadas del formato 911), así como del Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI), el Consejo Nacional de Población (CONAPO) y el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL). No obstante, es conveniente que en un futuro próximo el INEE pueda desarrollar una medición ad hoc, considerando el grupo de indicadores seleccionados para medir la calidad educativa. Este instrumento sería capaz de combinar condiciones básicas de enseñanza y aprendizaje, factores asociados y otros elementos que intervienen en el logro del componente. Ello implicaría hacer mediciones —probablemente trianuales— en una sola estrategia de aplicación en las escuelas, con operativos controlados.
¿Qué se debe esperar de este ejercicio de monitoreo a la calidad educativa?
De la interpretación jurídica que se realiza al concepto de calidad se recuperan elementos para su medición, pero también para el diseño e implementación de políticas educativas que incidan en la mejora de cada uno de los componentes y procesos. Por ejemplo, en los procesos de mejora es posible identificar las brechas de inequidad que existen entre los grupos poblacionales de mayor vulnerabilidad: indígenas, migrantes, sectores rurales o urbanos marginados. Esto no sólo permite establecer los valores agregados necesarios y esperables para ellos, sino también esbozar líneas de acción que lleven a la mejora.
Por otro lado, cabe asociar la mejora de los componentes anteriormente señalados con otros factores concurrentes de mejora como son la cobertura, la permanencia, la reprobación escolar y la eficiencia terminal. Presumiblemente, la mejora de los cuatro componentes-proceso tendría también un efecto positivo en la atención a la demanda y en la disminución del rezago educativo.2 Sin embargo, debido a que éstos pueden depender también de decisiones deliberadas de política educativa, será necesario incluir dimensiones de crecimiento, pertinencia y equidad en el análisis.
De la experiencia acumulada durante los últimos años se desprende esta propuesta de ruta de trabajo que plantea la transición de un concepto normativo a la construcción de una agenda de política pública que incida en una educación inclusiva, equitativa y de calidad, que promueva oportunidades de aprendizaje para todos.
Referencias y notas
CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS (1917). Diario Oficial de la Federación. Ciudad de México. Disponible en: <goo.gl/9h3QcX> [Consulta: marzo de 2018].
LEY DEL INSTITUTO NACIONAL PARA LA EVALUACIÓN DE LA EDUCACIÓN (2013, última reforma 2017). Diario Oficial de la Federación. Ciudad de México. Disponible en: <goo.gl/NiUedx> [Consulta: marzo de 2018].
LEY GENERAL DE EDUCACIÓN DE MÉXICO (2013b, última reforma 2018). Diario Oficial de la Federación. Ciudad de México. Disponible en: <goo.gl/8Uwpc8> [Consulta: marzo de 2018].
INSTITUTO NACIONAL PARA LA EVALUACIÓN DE LA EDUCACIÓN (2017). Directrices para mejorar la permanencia escolar en la educación media superior. Ciudad de México: INEE. Disponible en: <goo.gl/zbtidx> [Consulta: marzo de 2018].
[1] El artículo 6 de la LINEE establece que: “La evaluación a que se refiere la presente Ley consiste en la acción de emitir juicios de valor que resultan de comparar los resultados de una medición u observación de componentes, procesos o resultados del Sistema Educativo Nacional con un referente previamente establecido”.
[2] Intuyo que el rezago educativo puede ser un sexto componente de mejora, respecto del cual habría que analizar con mayor detenimiento el tipo o grado de relación que tendría con los cinco componentes de mejora de la calidad.
