Introducción
La Reforma Educativa de 2013 ha puesto a prueba la capacidad del Estado mexicano para realizar los cambios normativos, institucionales, organizacionales y de asignación de los recursos públicos orientados a alcanzar la imagen objetivo: que todas las niñas, niños, y jóvenes puedan ejercer su derecho a una educación obligatoria de calidad con equidad.
A cinco años de la reforma, el Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación (INEE), en colaboración con el Programa de la Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), impulsa el proyecto “Evaluación de las políticas educativas en el marco de la Reforma Educativa mexicana”, con el propósito de construir un balance de logros alcanzados y tareas pendientes desde una perspectiva de gobernanza. Esta evaluación se articula en cinco ejes temáticos:
1. Materiales y métodos educativos; 2. Organización escolar; 3. Infraestructura educativa; 4. Idoneidad de docentes y directivos; y 5. Evaluación y mejora educativa.1
Lo que sigue es un breve anticipo de este trabajo, aún en curso.
Eje 1. Materiales y métodos educativos
Juan Fidel Zorrilla Alcalá
Instituto de Investigaciones sobre la Universidad y la Educación, UNAM
La búsqueda de equidad, pertinencia y horizontalidad
El proyecto “Evaluación de las políticas educativas en el marco de la Reforma Educativa mexicana” está organizado en torno a cinco ejes, que corresponden a los propuestos en el Modelo Educativo para la Educación Obligatoria con vistas a la reorganización del sistema. En el eje 1 se ubica la evaluación de métodos y materiales educativos, en lo que atañe a su diseño curricular. El trabajo se centra en la evaluación del diseño de las principales políticas, programas y acciones emprendidas en torno a dichos elementos, con base en el análisis de las características significativas a tal efecto. Éstas son la congruencia curricular; la coherencia del currículo con los propósitos educativos nacionales; el aseguramiento de la equidad, contemplado en el diseño curricular; y la pertinencia del planteamiento curricular para los alumnos y el país. Todas ellas son analizadas desde un enfoque de gobernanza.
En la evaluación se busca identificar de qué manera las intervenciones emprendidas por el Estado con relación a este primer eje contribuyen al fortalecimiento del Sistema Educativo Nacional (SEN). El punto de partida para un trabajo de esta índole es tomar en cuenta la doble intención explícita que hace la propuesta de la Reforma Educativa en su fase de cambios normativos, llevados a cabo durante 2013. El propósito dual consiste en retomar la rectoría del Estado y en dejar sentadas las bases para reorganizar el sistema de educación pública obligatoria, de acuerdo con las demandas y exigencias del mundo contemporáneo, para todos los futuros ciudadanos que hoy la cursan.
La necesidad de reorganizar el SEN parte de la constatación de que el modelo educativo prevaleciente partió de la iniciativa de Vasconcelos con la creación de la Secretaría de Educación Pública (SEP) en 1921 para educar a la niñez y la juventud del país. Ese modelo se fue adaptando a los crecientes retos de una nación con un desarrollo económico y demográfico notables a lo largo del siglo XX. Sin embargo, con el considerable incremento en la educación promedio de los mexicanos, de un año a más de nueve, dicho modelo tradicional ya no refleja cabalmente, en la organización y en los contenidos educativos, las necesidades actuales, asociadas a la posición de México en un mundo globalizado en lo económico, comunicado en lo cultural y altamente competitivo en lo social.
Hoy, la escala demográfica y productiva es mucho mayor a la prevaleciente durante los últimos cincuenta años del siglo pasado. Internamente, se han fortalecido los derechos democráticos y las perspectivas sobre la diversidad cultural, de identidad e ideológica de nuestra nación. El modelo educativo necesita renovarse para ser compatible con una sociedad cada vez más educada, plural, democrática e incluyente, que se sitúa en un mundo donde el conocimiento y sus aplicaciones fijan nuevos derroteros.
Entre los desafíos del modelo educativo, con énfasis en el eje 1, se pueden mencionar los siguientes: lograr la cobertura de todos los niños, niñas y jóvenes, de tal modo que tengan un espacio en la educación obligatoria hasta su conclusión exitosa; reducir las desigualdades estructurales del sistema educativo; y cerrar las brechas entre los niveles, modalidades educativas, grupos sociales y regiones.
Para ello, los materiales y métodos han de estar diseñados de tal modo que se asegure un trabajo educativo conducido con equidad y pertinencia, cuya operación incluya a todos los niños, niñas y jóvenes del país, hasta el máximo logro de su aprendizaje, sea cual fuere su origen, género, condición socioeconómica o capacidad.
El diseño de la propuesta metodológica contempla un esquema de organización curricular consistente en dos dimensiones. La primera es un conjunto de seis ámbitos formativos, que tienen su base en disciplinas, y que es común a la educación básica (EB) y a la media superior (EMS): a) Lenguaje y comunicación; b) Pensamiento matemático; c) El mundo natural y social, que en la EMS se divide en Ciencias sociales y Ciencias experimentales; d) Artes, que se transforma en Humanidades en la EMS; e) Educación física; y f) Desarrollo socioemocional. La segunda dimensión es un perfil de egreso de la educación obligatoria que está integrado con base en competencias genéricas y disciplinarias, y diseñado para la convivencia, el desarrollo personal, la vida laboral y los estudios ulteriores. De la articulación de estas dos dimensiones surge el gran mapa curricular de la educación obligatoria.
Asimismo, se considera imprescindible, para una reorganización del SEN, transitar hacia un modelo más horizontal —compuesto por escuelas con mayor autonomía de gestión—, y superar la relación vertical entre las autoridades educativas y los docentes, así como de los docentes hacia sus estudiantes, a través de la construcción de ambientes de aprendizaje, trabajo colegiado y principios pedagógicos que coloquen al aprendizaje de los estudiantes al centro.
Conscientes de que la sociedad actual enfrenta un cambio de era que exige preparar a niñas, niños y jóvenes para que puedan enfrentar el difícil momento que les tocará vivir como adultos, la evaluación del eje de materiales y métodos busca identificar y valorar la congruencia lógica de la propuesta, la coherencia con los propósitos nacionales sobre la educación, la equidad en los planteamientos de contenidos y de operación, así como la pertinencia de esa formación para los retos y oportunidades que depara el mundo actual.
Eje 2. Organización escolar
Lorenzo Gómez Morin Fuentes
Investigador en la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO)
Miriam Ceballos Albarrán
Modelo de gestión a modo de gobernanza
La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM) reformó su artículo 3° en 2013 para incluir la calidad en la educación, de tal forma que “los materiales y métodos educativos, la organización escolar, la infraestructura educativa y la idoneidad de los docentes y los directivos garanticen el máximo logro de aprendizaje de los educandos” (2013, art. 3, párrafo III).
Siendo la organización escolar uno de los componentes fundamentales para lograr la calidad educativa, se debe valorar desde un enfoque de gobernanza cuáles son “las reglas, espacios institucionales, mecanismos, procesos y prácticas que garantizan la convergencia entre los distintos actores”2 que forman parte de ella. Se da por supuesto que dicha convergencia juega en favor de una mejora en los aprendizajes de las niñas y niños que cursan la educación básica. Desde una perspectiva del ciclo de las políticas, el objetivo es verificar la pertinencia de las decisiones gubernamentales que favorecen la coherencia entre el diseño y la implementación de las políticas, bajo el entendido de que ello redunda de forma positiva en los resultados (cambio en los aprendizajes).
En la evaluación de la Reforma Educativa que el INEE, apoyado por la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO), aplica con el PNUD, se reconoce que, si bien no existe una relación lineal entre organización escolar y aprendizajes, sí es central el papel que juega esta dimensión en el conjunto de los ejes estratégicos de intervención gubernamental. La organización escolar cobra relevancia a partir de la decisión política de otorgarle centralidad a la escuela, a través de decisiones, políticas, programas y acciones orientadas, en términos generales, a crear las mejores condiciones para garantizar que las niñas y los niños reciban una educación básica de calidad con equidad. Es decir, Escuela al Centro representa la decisión orientada a hacer efectivo uno de los aspectos cruciales del tercer artículo constitucional: asegurar y garantizar aprendizajes de calidad para todas las niñas y los niños que cursen la educación básica en México.
En este sentido, la organización escolar, a través de decisiones, políticas, programas y acciones, es el eje responsable de: a) garantizar que las decisiones de política educativa lleguen a las escuelas y sus aulas; b) generar las mejores condiciones dentro de las escuelas bajo el liderazgo de la figura del director; c) crear las condiciones que favorezcan la convergencia entre distintos actores (gobernanza en la gestión escolar), y entre la gestión escolar y su comunidad inmediata (gobernanza local); y d) dar seguimiento de los resultados de la gestión escolar, para lo cual resulta primordial el Sistema de Información y Gestión Educativa (SIGED).
Respecto del primer punto —garantizar que las decisiones lleguen a las escuelas y sus aulas—, resulta fundamental reconstruir la cadena de implementación desde la federación hasta las aulas, lo cual implica identificar a cada uno de los actores clave de la misma (federación, estados, supervisores escolares, asesores técnico pedagógicos, directores, docentes).
En cuanto a los incisos b y c, es necesario partir del impulso renovado que se les ha otorgado a la autonomía de gestión escolar, a los programas de gestión escolar y a la ruta de mejora, como los instrumentos maestros del cambio en las escuelas. Resulta central reconstruir las decisiones e interacciones entre los actores que convergen en la gestión escolar (directores, supervisores, asesores técnico pedagógicos, docentes) y entre la gestión escolar y su comunidad inmediata (presidentes municipales, delegados políticos y otros). El Programa de Escuelas de Tiempo Completo (PETC), merece una atención particular, bajo el entendido de que el modelo que lo caracteriza favorece la mejora en los aprendizajes, a diferencia de las escuelas de educación básica donde no se ha extendido el horario escolar.
Para la última acción, dar seguimiento a los resultados de la gestión escolar, lo primordial es identificar la interacción entre los responsables del SIGED en la Subsecretaría de Planeación, Evaluación y Coordinación y la Subsecretaría de Educación Básica, ambas instancias de la SEP, a fin de verificar qué papel juega este nuevo sistema como fuente de información para favorecer la relación entre el proceso de toma de decisiones y garantizar los mejores resultados en las escuelas y las aulas.
Además de identificar como parte de una gestión a modo de gobernanza a los principales actores que han participado bajo el eje de la organización escolar, resulta central evaluar la pertinencia y coherencia entre el diagnóstico —definición del problema al cual responde la necesidad de intervenir en la organización escolar—, los objetivos de las políticas educativas y las acciones emprendidas para garantizar la centralidad de la escuela y su autonomía.
En síntesis, la evaluación del eje de organización escolar comprende básicamente dos aspectos: a) la identificación de los actores que son parte de una organización y gestión escolar a modo de gobernanza; y b) la coherencia entre el diseño, implementación y resultados en este ámbito específico.
Eje 3. Infraestructura educativa
Gabriela Yáñez Rivas
Investigadora asociada en el Centro de Cooperación Regional para la Educación de Adultos en América Latina y el Caribe (CREFAL)
Martha Rocío Estrada Rivera
Asistente de investigación en la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO)
Descripción de la evaluación en el eje de infraestructura
La infraestructura escolar es uno de los insumos fundamentales en la operación de los sistemas educativos. Asociado de forma indirecta con los resultados educativos, el efecto de la disponibilidad y la calidad de la infraestructura escolar en los aprendizajes de los alumnos en México es todavía uno de los aspectos estudiados con menor frecuencia, por lo menos si se compara con insumos tales como la formación de docentes, los materiales educativos y la disponibilidad de tecnología u otro tipo de intervenciones en las comunidades escolares.
En este contexto, adquiere relevancia analizar y comprender los supuestos que justifican la intervención en la materia. Los objetivos del eje infraestructura física educativa (INFE), enmarcados en la Reforma Educativa, son tres:
financiar la construcción y remodelación de espacios educativos para contribuir a disminuir el rezago con respecto a las condiciones físicas de las escuelas públicas de educación básica en el país; fortalecer la autonomía de gestión escolar a través de programas de inversión en infraestructura escolar; y ampliar la disponibilidad y uso de las tecnologías de la información y la comunicación en las comunidades escolares, como un insumo para el desarrollo de actividades de instrucción.
Es importante identificar los esfuerzos en la materia previos a la reforma de 2013. Para resolver las carencias y rezagos de la INFE y garantizar su calidad y seguridad estructural, desde 2007 se han llevado a cabo en México acciones gubernamentales en todos los niveles educativos, las cuales pueden clasificarse en dos grandes grupos:
En el primero se encuentran los programas y estrategias cuyo eje de acción principal no es resolver el problema de la INFE, pero que inciden a través de algunos de sus componentes, asociados a la infraestructura escolar: como el de Inclusión y Equidad Educativa, el de Escuelas de Tiempo Completo y el Fondo de Aportaciones a la Infraestructura Social, Estatal y Municipal.
El segundo se conforma por programas creados específicamente para atender el problema de la INFE, tales como el Programa de Infraestructura Física Educativa, el de Infraestructura Física Básica, el de la Reforma Educativa y Escuelas al CIEN.3 En dichos componentes y programas existe una orientación y definición explícita asociada con la provisión de recursos para ser utilizados en acciones específicas relacionadas con la infraestructura.
Entre los programas del segundo grupo, hay dos que se implementaron como parte de la Reforma Educativa de 2013: Programa de la Reforma y Escuelas al CIEN. Sus enfoques están directamente orientados a resolver el problema de la INFE en las comunidades escolares, por lo menos de acuerdo con lo descrito en los documentos normativos que capturan sus diseños y objetivos.
Los objetivos de la evaluación
Como parte de la evaluación llevada a cabo desde la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO), se desarrollarán tres ejercicios de análisis, con diferente profundidad y enfoque. En primer lugar, se revisará la evaluación del diseño; posteriormente, se recopilará información para revisar el proceso de implementación; y, finalmente, se buscará identificar los probables resultados y efectos de los programas, con el objeto de establecer los posibles beneficios asociados con su puesta en marcha.
Dicha evaluación, por diseño, enfatiza el estudio de la gobernanza, aspecto que se aborda de manera transversal de acuerdo con las categorías analíticas de cada segmento del estudio, conforme a lo requerido por el Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación (INEE). Hasta el momento, se ha elaborado la evaluación de diseño basado en un estudio descriptivo, a través de un trabajo de gabinete destinado a recabar la información administrativa de los programas con un enlace directo en materia de infraestructura escolar: Reforma Educativa y Escuelas al CIEN. Además, se ha entrevistado a los diseñadores de los programas con el objeto de complementar la revisión documental e identificar patrones que contribuyan a interpretar de mejor forma los hallazgos derivados del análisis de información disponible en la materia.
Hallazgos principales
Si bien todavía es prematuro, el análisis de los componentes actuales sugiere que la Reforma Educativa captura dos de las dimensiones reconocidas en la literatura sobre cómo promover y aprovechar la autonomía de gestión: la asignación de recursos disponibles en la escuela y la facultad conferida a las comunidades escolares para decidir sobre la adquisición de infraestructura y equipo. Sin embargo, el análisis preliminar, a propósito del diseño y los alcances del programa, indica que se han dejado fuera algunos elementos importantes para promover de manera efectiva la autonomía de gestión: la oportunidad al contratar personal, el desarrollo curricular, y el monitoreo y evaluación del desempeño de estudiantes y profesores (Arcia et al., 2011). Estos componentes, que escapan a los propósitos explícitos del programa, sí están vinculados con la Reforma Educativa a través de la estrategia de Escuela al Centro o el Servicio Profesional Docente (SPD). Dicho de otra forma: se perciben oportunidades de integración y alineación de estos programas con otras iniciativas o intervenciones que forman parte de las transformaciones promovidas por la reforma de 2013.
Con respecto al programa Escuelas al CIEN, todavía es necesario analizar los criterios de focalización, ante la posibilidad de que surjan problemas que han sido detectados en evaluaciones a programas similares —como los posibles efectos regresivos en la atención a escuelas en materia de infraestructura—. Si bien dicho programa se focaliza explícitamente en las escuelas con mayores carencias de infraestructura, las que tienen más capital humano y capacidad de gestión podrían ser las principales beneficiadas en el largo plazo con este tipo de intervenciones.4 Ello se hace especialmente evidente en elementos que dependen de la proactividad de las comunidades escolares, como en el caso del componente cinco (mejora de las condiciones de infraestructura física de escuelas públicas de educación básica con alta prioridad de atención), que requiere una carta del director en la que se documenten las carencias de la escuela.
Un último aspecto por resaltar en esta etapa es la necesidad de identificar el vínculo de los programas de infraestructura educativa con aspectos de índole pedagógico. Si bien se infieren en los objetivos de ambos programas, es posible advertir que, al igual que en otros casos, no se establecen de forma explícita los mecanismos por los cuales la inversión en infraestructura se reflejará en mejores desempeños académicos.
Comentarios finales
Las etapas iniciales de esta evaluación permiten destacar algunos puntos que requieren de atención para su posterior desarrollo y, sobre todo, para identificar posibles estrategias de mejora de los programas. En primer lugar, es necesario realizar un análisis de la complementariedad que dichos programas tendrían con estrategias e intervenciones educativas similares. En segundo lugar, se identifica una urgencia por mejorar los mecanismos de acceso a cada programa, de tal manera que permitan verificar la información presentada en los documentos administrativos. En tercer lugar, es preciso definir objetivos que permitan conocer la consistencia y coherencia de la intervención del programa en cada uno de los niveles, así como construir indicadores que permitan darles seguimiento individualizado. En cuarto lugar, la evaluación debe contar con una mejor definición de las poblaciones potencial, objetivo y atendida para verificar si el programa tiene una orientación alineada con las metas de cobertura. Finalmente, es importante revisar si se ha resuelto la tensión entre la resolución de las necesidades técnicas de la escuela y la solución de las necesidades pedagógicas de cada comunidad escolar. Dicho punto es relevante dado que los programas de este eje requieren, como otras intervenciones nacionales e internacionales similares, que se señale claramente el vínculo que debe unir la inversión en infraestructura con un mayor aprendizaje de los alumnos.
Eje 4. Idoneidad de docentes y directivos
Ana Elizabeth Razo Pérez
Programa Interdisciplinario sobre Política y Práctica Educativa, CIDE
Elegir a los mejores maestros es un gran desafío. Con seguridad, constituye uno de los mayores retos de cualquier sistema educativo. Con esto en mente, hace cinco años, en el contexto de la Reforma Educativa, se planteó el Servicio Profesional Docente (SPD) para regular el ingreso, permanencia y promoción de la carrera docente, con el objetivo de seleccionar, mantener y fortalecer a los mejores maestros en el sistema educativo. La lógica detrás de esta decisión considera que la calidad de los aprendizajes de los estudiantes está directamente ligada a la calidad del magisterio.
El presente artículo se propone tres objetivos relacionados con el SPD: por un lado, referir el enfoque de la evaluación propuesta para medir la idoneidad de docentes y directivos en el Sistema Educativo Nacional (SEN); por otro, describir algunos de los principales elementos encontrados hasta ahora en la valoración; y, por último, reflexionar sobre la relevancia respecto de un escenario futuro.
Evaluar la idoneidad de docentes desde un enfoque de gobernanza
La gobernanza alude a la distribución del poder en todos los niveles del sistema educativo, desde los ministerios de Educación hasta las escuelas y comunidades (UNESCO, 2009). Se refiere a los procesos de coordinación, intercambio y participación de los actores políticos y sociales en el proceso de toma de decisiones de política pública durante las etapas de diseño, implementación y evaluación, lo cual abona a la legitimidad.
Bajo estas consideraciones, la evaluación para medir la idoneidad de los docentes y directivos busca dar cuenta de la relación de nuevas articulaciones e interdependencias, formales e informales, entre los actores gubernamentales de los diferentes órdenes y niveles, contextos, estrategias y acciones que dan curso a la política de la carrera docente. Se trata de elaborar, desde una perspectiva sistémica, un análisis de la construcción de consensos institucionales y normativos sobre el servicio profesional de quienes educan a nuestros estudiantes. Esta valoración comprende desde la lógica causal en el diseño de las iniciativas, hasta el marco regulatorio que estructura las acciones del SPD hacia la mejora en la calidad de la educación obligatoria en nuestro país. Su objetivo no es examinar la implementación del SPD o los resultados de las pruebas estandarizadas de logro académico, sino comprender los procesos de coordinación, decisión y comunicación de dicha acción de política educativa.
El cambio en la regulación de la carrera docente no es una tarea sencilla. Implica transformaciones —tanto en la práctica cotidiana como en el marco normativo— que tomarán tiempo antes de que se puedan visualizar por completo sus resultados y efectos. En tanto, es preciso reflexionar y aprender de las nuevas formas de coordinación y organización de los conocimientos, consensos y prácticas puestas en marcha para mejorar el ingreso y la permanencia a la práctica docente.
De todas las iniciativas derivadas de la Reforma Educativa, el SPD es el eje que ha levantado mayores cuestionamientos.
Elementos de la valoración del SPD: algunos hallazgos a la fecha
Desde 2013, en el marco de la Reforma Educativa, las reglas del juego han cambiado en la política de la profesión docente. Se han establecido nuevos mecanismos para el ingreso, promoción, reconocimiento y permanencia en el servicio docente. Se han considerado diversos tipos de evaluación —examen de conocimientos, proyecto de enseñanza y evidencias, cuestionarios de autoevaluación, entre otros—, así como un sistema evaluativo mixto: diagnóstico, sumativo y formativo. Igualmente, el SPD contempla un sistema de estándares —perfiles, parámetros e indicadores— como referentes específicos de la buena docencia, además de un programa de estímulos en función de los resultados de dichas evaluaciones.
El tamaño de la implementación no es menor. Existen diversas áreas de oportunidad, como muchos textos y análisis educativos lo han enfatizado, y corresponde atenderlos con rigor y profesionalismo. En cuanto a los retos relacionados con la gobernanza, vale la pena adelantar algunos de los elementos identificados.
Desde el diseño de la política:
Los marcos normativos deben ser un reflejo de la coordinación institucional a nivel federal. Pero también tienen que permitir la atención a la diversidad en el SEN, de forma que las regulaciones consideren las características de acuerdo con el nivel educativo, modalidad del servicio y función educativa, entre otros.
El SPD sólo es un elemento de la Reforma Educativa y es fundamental mantener una visión sistémica, por lo que resulta necesario alinear y coordinar sus acciones con las políticas y programas de infraestructura y equipamiento, planes y programas de estudio, libros de texto y materiales educativos.
Es imperioso revisar el consenso pedagógico alrededor de la formación docente para que sea congruente con los desafíos educativos del país y del nuevo modelo educativo: por un lado, desde la formación inicial, con la transformación de las escuelas normales; por el otro, desde la formación permanente, a través de intervenciones focalizadas por origen profesional, nivel y modalidad educativa, especialidad, grupo de desempeño y entidad federativa.
En ese sentido, la revisión del marco normativo y operativo del Servicio de Asistencia Técnica a la Escuela (SATE) es indispensable para fortalecer el ejercicio docente. Se debe analizar, clarificar y, en su caso, redefinir las atribuciones de las instancias involucradas en el SPD, explicitando las correspondientes a las autoridades educativas locales.
Es preciso conciliar y fortalecer la instrumentación de la evaluación docente con todas las entidades federativas, a partir de la revisión del marco normativo que contempla las acciones relacionadas con vacancias, prelaciones, tipos de plazas, etcétera, así como la operación en los distintos tipos de fechas, procesos y etapas.
Lo anterior también pasa por revisar el grado de descentralización de nuestro sistema educativo y su capacidad para funcionar en red.
Desde la operación y la comunicación de la política:
Es fundamental considerar estrategias con el fin de apoyar el desarrollo de capacidades institucionales, administrativas y técnicas para la gestión y operación del SPD en las entidades.
El fin último del SPD es elevar la calidad de la educación. En ese sentido, es preciso analizar los instrumentos y revisar los resultados con la finalidad de asegurar que los mecanismos planteados efectivamente seleccionen a los mejores docentes.
Es necesario atender las necesidades de los centros escolares para utilizar los resultados de las evaluaciones y establecer mecanismos de participación e interpelación.
Por último —y, sin duda, muy relevante— devolver el prestigio a la profesión docente es una deuda pendiente. Necesitamos comunicar mejor los propósitos, decisiones y resultados de la evaluación a los maestros. Es imprescindible modificar e informar los ajustes de aquellos elementos que llevaron a la idea de acciones punitivas en detrimento de su profesión.
¿Qué se puede hacer en el futuro para el SPD?
Una acción pública del tamaño de la propuesta del SPD es una tarea desafiante para el SEN. Atraer y mantener a los mejores candidatos a la profesión docente es un reto enorme, pero ello no respalda, de ninguna manera, la inacción ante las áreas de oportunidad identificadas ni justifica desacreditar las lecciones aprendidas a lo largo de este proceso.
Más allá de los recursos financieros invertidos, del tiempo para la coordinación logística y operativa, y de la participación de un gran número de involucrados, se trata de alcanzar aprendizajes en la implementación de reformas docentes, de tener evidencia, y de analizar aquello que vale la pena mejorar y que no queremos repetir.
Dicho de otra manera: hay aprendizajes valiosos en el camino hacia una política más justa para la carrera docente. Es preciso hacer lo pertinente para aportar, desde cada trinchera —investigación, servicio público, organizaciones de la sociedad civil, comunidad escolar—, con rigor y compromiso profesional, lo necesario para hacer ajustes que permitan mejorar las reformas docentes.
Desde ese punto de vista, uno de los desafíos centrales de la gobernanza está en la coordinación entre los diversos agentes, instituciones y niveles de gobierno para lograr la idoneidad de docentes y directivos. Se trata de un asunto complejo que requiere de acuerdos y consensos acerca de las políticas a implementar y los caminos a seguir con el fin de lograrlo exitosamente.
Por último, es necesario un contexto institucional estable y con reglas claras para todos. Es fundamental para éste y para cualquier otro cambio educativo a largo plazo. Durante el mencionado proceso de reforma muchos docentes preguntaban: “¿Qué fue lo que resultó mal de las reformas educativas anteriores?, ¿qué es lo que debo cambiar en mi práctica con esta nueva propuesta?”. Vale la pena tener dichas preguntas en mente antes de decidir dar borrón y cuenta nueva, porque seguramente se volverá a cuestionar en cada cambio de administración.
Eje 5. Evaluación y mejora educativa
Pedro Flores Crespo
Universidad Autónoma de Querétaro
Por una gobernanza basada en la deliberación pública
Contexto
A las estrategias de política derivadas de la Reforma Educativa de 2013 les faltó debate parlamentario, discusión colegiada y deliberación pública. Con el ánimo de mover a México a mejores estadios de crecimiento, se olvidó que el argumento, la persuasión y el diálogo tienen una relación profunda con la formulación de las políticas públicas (Majone, 1997) y la construcción de la confianza. En cambio, la administración saliente quiso gobernar preponderantemente con novedosas leyes, reformas de gran calado, una impartición de justicia selectiva, un marcado centralismo y un cuantioso gasto en imagen.
Los saldos de tal modelo de gobierno están en cuestión gracias a los tiempos que nos brinda la democracia mexicana. De hecho, ahora se habla de la necesidad de construir una gobernanza eficaz que, de acuerdo con el Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación (INEE), debe “procurar que en el sistema educativo todas sus autoridades cuenten con las competencias necesarias a fin de que la gestión de la educación aliente la corresponsabilidad y la participación de todos los actores educativos” (Backhoff et al., 2018: 26). Bajo esta noción de gobernanza, el Instituto también sugiere: “preservar el debido rol sindical para la defensa de los legítimos derechos de los trabajadores, sin tomar parte en las funciones que son responsabilidad de la autoridad y sin subordinar el interés de la educación al beneficio gremial, personal o de grupo” (Backhoff et al., 2018: 26).
Es notable que un órgano autónomo, técnico y político como el INEE proponga que un objetivo de política pública sea la construcción de otro tipo de gobernanza: una eficaz, asienta. De esta noción vale la pena extraer al menos tres elementos.
Primero, se plantea el avance en la profesionalización de la burocracia federal y estatal —no sólo en la de los docentes— para que alcancen las competencias necesarias a fin de llevar a cabo procesos de gestión eficiente.
Segundo, se habla de corresponsabilidad de todos los actores políticos y sociales sobre el acontecer educativo del país: investigadores, académicos, periodistas, personal de las secretarías de educación pública estatales y federal, legisladores, representantes de la sociedad civil y de los medios de comunicación, así como jueces, empresarios, intelectuales y jefes de familia; todos son responsables de lo que ocurre con el aprendizaje de las niñas, niños, jóvenes y adultos de México.
Tercero, se menciona la necesidad de tener un referente normativo cuando se habla de gobernanza; éste parece ser el interés público de que toda la sociedad tenga las mismas oportunidades de aprender, ampliar sus capacidades y alcanzar su desarrollo integral. Ello debe lograrse, según el INEE, por encima del propio beneficio. Pero ¿cómo vamos a persuadir a un gremio de la supremacía del interés público sobre su provecho? Ciertamente, una buena dosis de argumentación y un debate público y abierto serán necesarios para ello.
Dada la evidente pluralidad de actores políticos en el sector educativo a escalas nacional y global, y la constante pugna ideológica entre ellos, originada por sus visiones tan variadas de la realidad, se sugiere considerar seriamente la inclusión del diálogo y la deliberación pública dentro de los nuevos esquemas de gobernanza educativa. Esta propuesta se basa en tres puntos: uno de corte teórico, otro de tipo institucional y el tercero de naturaleza práctica.
Base teórica
Los analistas de las políticas coinciden en señalar que los cursos de acción para tratar de resolver los problemas sociales no sólo están constituidos por cálculos fríos y racionales (Majone, 1997; Aguilar, 2006), sino que hay dimensiones más complejas a considerar en la formulación y ejecución de las políticas públicas. Por ejemplo, existen historias, costumbres y tradiciones dentro de un mundo de vida real que pueden ser discutidas y renegociadas por medio de la racionalidad comunicativa. Según Jürgen Habermas (1987), dicho concepto hace referencia a la institucionalización de mecanismos para expresar y defender críticas con libertad desde los distintos mundos sociales, y no sólo desde la alta esfera del poder. Inclusive, este filósofo sostiene que las acciones pueden ser racionales si se justifican sobre las bases del debate abierto, en donde los actores participen en igualdad de condiciones (Baert, 1998).
Base institucional
Con el fin de construir una gobernanza educativa basada en la deliberación pública, es preciso crear una estructura institucional que posibilite —y no sólo limite— la ampliación de libertades para participar en igualdad de condiciones. Ésta ha sido una deuda pendiente de los gobiernos democráticos en México (2000-2018). Todos tenemos derecho a expresar nuestra voz, pero algunos actores políticos y sociales poseen mayores capacidades de hacerlo; es decir, dentro del actual sistema democrático existe una asimetría de poder para expresarse, protestar, informarse o inconformarse. ¿Por qué, si en México el rezago educativo rebasa los treinta millones de personas, raramente se escucha la voz de quienes no saben leer ni escribir en las redes sociodigitales, discursos oficiales, reportes de organizaciones de la sociedad civil y think tanks? “Porque los analfabetos no queman camiones ni bloquean arterias viales”, respondió un destacado investigador al plantearle esta pregunta. En resumen, se precisa una gobernanza basada en la deliberación pública y la creación de una estructura de oportunidades para ampliar nuestras competencias deliberativas y democráticas.
Base práctica
El primer paso para establecer una gobernanza basada en la deliberación en el sector educativo de México consiste en reconocer que no se ha alentado de manera eficaz a la sociedad a participar, a partir de los recursos generados por la política de evaluación, cuyo responsable es el INEE.
En el número 3 de la revista Reformas y Políticas Educativas, se trata de responder a la pregunta sobre cómo ha cambiado la manera en que los gobiernos democráticamente electos y la sociedad se relacionan y se organizan a partir de la evaluación; es decir, cuál es la relación entre evaluación y gobernanza. Uno de los artículos ahí publicados, a cargo de Felipe Hevia (2018), discute la importancia de incluir a la ciudadanía en las evaluaciones de los aprendizajes. Para ello, selecciona cinco pruebas sobre logro escolar —Programa Internacional de Evaluación de los Alumnos (PISA, por sus siglas en inglés), Tercer Estudio Regional Comparativo y Explicativo (TERCE), Plan Nacional para la Evaluación de los Aprendizajes (PLANEA), Examen del Uso y Comprensión del Idioma Inglés para Egresados de Secundaria (EUCIS) y Medición Independiente de Aprendizajes (MIA)— y las compara para valorar sus niveles de consulta, participación e incidencia. Su conclusión es que, pese al surgimiento de nuevas formas de gobierno de los sistemas educativos, la evaluación de los aprendizajes y la participación ciudadana parecen estar disociadas. La observación de Hevia empieza a levantar dudas sobre la concreción del principio evaluar para mejorar.
Si la gobernanza es un “proceso mediante el cual los actores de una sociedad deciden sus objetivos de convivencia […] y las formas de coordinarse para realizarlos…” (Aguilar, 2006: 90), una buena dosis de deliberación pública y diálogo abierto serán necesarias para dirimir conflictos, reconfigurar modelos de política dominantes y quizás construir políticas más efectivas en beneficio de todas las niñas, niños, jóvenes y adultos de nuestro país.
Referencias
AGUILAR, Luis F. (2006). Gobernanza y gestión pública. Ciudad de México: Fondo de Cultura Económica.
ARCIA, Gustavo, Kevin MacDonald, Harry Anthon Patrinos y Emilio Porta (2011). School Autonomy and Accountability [en línea]. Disponible en <http://bit.ly/2P8zm6I>.
BACKHOFF, Eduardo, Teresa Bracho, Gilberto Guevara, Sylvia Schmelkes y Margarita Zorrilla (2018). Educación para la democracia y el desarrollo de México. Ciudad de México: Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación.
BAERT, Patrick (1998). Social Theory in the Twentieth Century. Cambridge: Polity.
HABERMAS, Jürgen (1987). Teoría de la acción comunicativa. Madrid: Taurus.
HEVIA, Felipe (2018). “¿Información, consulta o participación activa?: construcción de una tipología de participación ciudadana en evaluaciones educativas”. Revista de Reformas y Políticas Educativas 3 (mayo-julio).
MAJONE, Giandomenico (1997). Evidencia, argumentación y persuasión en la formulación de políticas. Ciudad de México: Fondo de Cultura Económica-Colegio Nacional de Ciencias Políticas y Administración Pública.
ORGANIZACIÓN DE LAS NACIONES UNIDAS PARA LA EDUCACIÓN, LA CIENCIA Y LA CULTURA (UNESCO) (2009). Superar la desigualdad. Por qué es importante la gobernanza. París: UNESCO.
REIMERS, Fernando y Sergio Cárdenas (2007). “Who Benefits from School-Based Management in Mexico?”. Prospects: Quarterly Review of Comparative Education 37 (1): 37-56..
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[1] Tomado del texto de la doctora Ana Razo.
[2] PNUD (20185). Términos de referencia para la Evaluación de las políticas educativas en el marco de la Reforma Educativa.
[3] Emisión de Certificados de Infraestructura Educativa Nacional (CIEN).
[4] Véase, por ejemplo, Reimers y Cárdenas (2007).
