El sistema y los agentes educativos
Ofrecer el servicio de la educación implica procesos que crecientemente se especializan y progresan a partir de la experiencia, generando nuevas acciones y responsables. Los agentes que participan en esta tarea pueden ser individuos, como los docentes, alumnos y padres de familia; o colectivos, como el gobierno, las instituciones educativas, los sindicatos, las asociaciones de padres de familia, las fundaciones, institutos privados y entidades que participan en el mercado de la educación.
Para entender el ámbito de competencia de cada agente es indispensable conocer el marco jurídico que rige al sistema educativo. En nuestro país, la práctica educativa se funda en el artículo tercero constitucional y en las leyes expedidas para reglamentarlo, además de códigos, normas y acuerdos que establecen las responsabilidades de cada actor. Entre 1934 y 2016 hubo diez reformas a dicho artículo con el fin de introducir o perfeccionar políticas educativas. Ello produjo modificaciones en las leyes secundarias y en los ámbitos de responsabilidad de los agentes educativos.
El proceso en su conjunto implica una serie de actividades donde actores de distintos niveles interactúan e inciden en la transformación del ámbito educativo y en la aplicación de las reformas propuestas. En la figura 1 se explican los niveles interrelacionados en el proceso educativo, donde las líneas rojas representan la unilateralidad de las decisiones a partir de la jerarquía de los agentes del sistema educativo, y las de color azul indican las interacciones que se generan a partir de la prestación del servicio.
Figura 1. Dimensiones de la educación
Fuente: elaboración propia, basada en la perspectiva ecológica de Bronfenbrenner
Carlos Ornelas, en su libro El sistema educativo mexicano. La transición de fin de siglo (1995), describe los diferentes elementos que configuran al sistema educativo. Es importante señalar que el curso de la educación fue enmarcado, hasta la década de los ochenta, por políticas centralizadas y corporativas; después empezó a transitar hacia una nueva lógica económica, caracterizada por la reducción de la participación del Estado y por el crecimiento y empoderamiento del sector privado.
Para comprender la situación actual del sistema es necesario considerar que existen fuerzas con diferente magnitud y distintas direcciones, que no dependen necesariamente de una voluntad individual, de una política educativa o de un modelo económico. También influyen la tendencia demográfica, los avances en ciencia y tecnología, y los contextos socioculturales. El sistema educativo es muy complejo porque, a través de todos sus elementos interrelacionados, se condiciona y determina a sí mismo.
Una mirada a la cobertura
En la etapa del México postrevolucionario se consolidaron el Estado y su política social. Una de las prioridades de la agenda educativa era alfabetizar a la población y ofrecer educación primaria a todo el país. El crecimiento de la matrícula fue exponencial, como se puede apreciar en la gráfica 1. Ello se logró con la multiplicación de escuelas. Detrás de esa gráfica lineal, existe una sucesión de proyectos educativos de los presidentes de México que mantuvieron como prioridad la cobertura de la educación primaria. El crecimiento del sistema educativo tiene un saldo a favor; sin embargo, queda en el rubro de lo cuantitativo y no significa necesariamente un avance en la calidad de la educación.
Gráfica 1. Evolución histórica de la matrícula nivel primaria
Fuente: elaboración propia, con datos de Solana, Cardiel y Bolaños (2018).
Estudios recientes consideran la edad escolar para ingresar al sistema educativo: si niños y adolescentes acuden al nivel que les corresponde de acuerdo con su edad, es posible impulsar más fácilmente su trayectoria en los siguientes niveles. Cuando los alumnos están matriculados conforme a la edad típica del nivel correspondiente, se puede valorar la pertinencia del servicio. Ello da lugar a otros indicadores, como la extraedad, que se refiere al desfase entre los años que tiene el alumno y los que idealmente debería tener en el nivel que cursa.
La tasa neta de cobertura es un indicador que mide el acceso de niños y jóvenes, de cierto grupo de edad, a la educación. Se obtiene mediante el cálculo del porcentaje de la población en edad escolar inscrita en el nivel educativo que le corresponde. Para preescolar se determina el grupo de tres a cinco años de edad; para primaria se establece de seis a once; para secundaria, entre doce y catorce años; y para educación media superior el grupo comprende de quince a diecisiete años.
En la gráfica 2 se presenta un comparativo de la tasa neta de cobertura durante un periodo de seis años, de 2011 a 2017. También se percibe en ella un crecimiento constante, aunque en menor grado por tratarse de un periodo más corto. Existe un comportamiento lineal de la educación en preescolar, primaria y secundaria. En el caso de primaria, a pesar de la disminución decimal, se mantiene la máxima cobertura educativa.
Gráfica 2. Tasa neta de cobertura 2011 y 2017
Fuente: elaboración propia, con datos de Solana, Cardiel y Bolaños (2018).
Las cifras de inscripción aquí reflejadas se tienen que combinar con el egreso, de manera que reporten la eficiencia terminal. Es decir, cuando egresan todos los alumnos que se inscriben en un nivel educativo, se puede hablar de un sistema eficiente. Todavía no se puede hablar de calidad; para ello se requiere un análisis minucioso, en términos de logros y aprendizajes esperados.
Según el Panorama educativo de México (INEE, 2018b), en el ciclo escolar 2016-2017 la matrícula de educación básica y media superior fue de 30.8 millones de estudiantes. La mayor parte de la población asiste a escuelas de sostenimiento público: 83.6% en preescolar, 90.7% en primaria y 86.9% en secundarias, lo que enfatiza la responsabilidad del Estado en la educación del país.
Panorama educativo 2017
Además de las variaciones en el financiamiento, la política educativa se ha acompañado de reformas curriculares que han matizado el rumbo pedagógico de nuestro país. Como se muestra en la figura 2, las reformas en la materia se han sucedido en los últimos treinta años.
Figura 2. Reformas educativas en los últimos 30 años
Fuente: elaboración propia, con datos de INEE (2018b).
En estas tres décadas, algunas transformaciones educativas se han mantenido articuladas durante dos o tres sexenios. Sin embargo, cada reforma ha sustituido a la anterior y se justifica en discursos sobre innovación disciplinaria. Lo relevante es que se trata de decisiones de política educativa que involucran a la mayor parte de los sectores y sus procesos, a sus agentes e interrelaciones.
Las reformas en la materia son variaciones que modifican el rumbo de todo el sector, pertenecen a la dimensión más grande del sistema educativo, generan cambios en el orden filosófico y legal que fundamenta las acciones del Estado, y reorientan el gasto y las disposiciones en la materia. Son de tal magnitud que se suman a la historia de la educación mexicana y determinan las tareas de todos los actores involucrados.
¿Cómo mejorar la educación?
La revisión y el análisis del sistema educativo han sido realizados por diferentes especialistas, pertenecientes a diversas casas de estudio, universidades y centros de investigación. Por lo regular, han dependido de esfuerzos individuales o de grupos de trabajo que tienen una ruta teórica, tendencia política o temporalidad determinadas, debido a tratarse de esfuerzos aislados.
En el año 2002, se creó el Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación (INEE). Después de un trabajo que cursó varias etapas, a partir del 26 de febrero de 2013 se convirtió en organismo público autónomo. Su tarea principal es evaluar la calidad, el desempeño y los resultados del Sistema Educativo Nacional (SEN) en la educación obligatoria (preescolar, primaria, secundaria y media superior). Esto supone realizar una amplia variedad de estudios y evaluaciones con rigor teórico y solidez metodológica, difundir el estatus de cada aspecto de la educación, y generar directrices para orientar la mejora de la educación. En este año el INEE publicó Educación para la democracia y el desarrollo de México , obra que sintetiza el diagnóstico del sistema educativo mexicano y donde se enfatiza que el mecanismo más poderoso para mejorar la vida de los mexicanos es la educación.
El punto de partida para insertar la educación en el contexto del siglo XXI es identificar la coyuntura mundial. En el escenario de cambios vertiginosos en economía, ciencia y tecnología, la sociedad debe estar habilitada para enfrentar los nuevos desafíos. La educación es la vía por la cual los individuos incursionan en las prácticas culturales de su sociedad. Desde luego, los avances ocurren a diferentes ritmos.
Principios irrenunciables
En la primera parte de este documento (INEE, 2018a) se reconoce que toda política educativa debe fundarse en la calidad, la justicia, la equidad, la atención para la diversidad y la evaluación para la mejora educativa. México se consolida paso a paso como un Estado que aplica los valores de la democracia en su agenda educativa.
A partir de su experiencia en evaluación, el Instituto enfatiza los objetivos de la política educativa. Enlista los tres que están relacionados con el carácter del SEN: cobertura, calidad y permanencia. Estos temas están indisolublemente asociados con la educación como derecho humano de carácter social.
También subraya que es imperante la atención a las condiciones contextuales en las que operan las escuelas —y en consecuencia, los maestros— y las necesidades específicas de ciertos grupos de la población: fortalecimiento de la escuela, equidad e inclusión en los servicios y valoración y profesionalización de los docentes.
Otro conjunto de objetivos que se posiciona en una dimensión mayor del sistema educativo, es el que se refiere a la gobernabilidad: prioridad de la política educativa en las agendas de los gobiernos, gobernanza eficaz y evaluación.
En conjunto, los elementos aquí destacados representan los pilares fundamentales para el diseño y la operación de políticas públicas en la materia.
Las debilidades del sistema educativo
Parte importante de Educación para la democracia y el desarrollo de México es la identificación que realiza de los problemas de nuestra educación y su diagnóstico. Entre los principales puntos a destacar se encuentran:
La transición demográfica de los grupos de edad, porque demanda flexibilidad en el sistema educativo para lograr capacidad de absorción y cobertura.
El federalismo centralizado. Nuestro sistema educativo es tan grande y complejo que presenta dificultades de articulación entre la política federal, las agendas de los gobiernos estatales y las acciones municipales.
La relación política con los maestros. La dimensión de las estructuras sindicales de más de un millón de profesores influye en el desarrollo del sistema educativo.
Conflictos en la reglamentación laboral. La aplicación de la Ley General del Servicio Profesional Docente abrió un régimen de exclusividad al magisterio, para no caer en controversias constitucionales. Las nuevas disposiciones son legales, pero no se han legitimado.
Prevalece un modelo excesivamente burocrático, con fallas en las direcciones educativas federal y local, que se reflejan como debilidad en la rendición de cuentas, lo cual afecta el funcionamiento del sistema en su conjunto.
Permanecen las carencias materiales en infraestructura, mobiliario, equipo, servicios y mantenimiento. El presupuesto educativo ha sido insuficiente.
Hay debilidades institucionales en la formación inicial de docentes, y en su actualización y habilitación continua. Es un tema de gran trascendencia, que ha recibido poco tratamiento y atención.
Cabe señalar que estas problemáticas centrales, en mayor o menor medida, han sido históricamente atendidas por las políticas públicas de los diferentes regímenes, según el momento histórico, conforme al modelo económico, en función de las prioridades de la administración y de acuerdo con la orientación dada a cada reforma educativa. Sin embargo, la suma de todos esos esfuerzos ha sido claramente insuficiente.
Lo deseable y lo posible
Vivimos un momento de transición para nuestro país. La aparición de Educación para la democracia y el desarrollo de México es oportuna en este período de cambio entre dos administraciones federales, ya que además de identificar los puntos débiles de nuestro sistema educativo, presenta también un listado de temas estratégicos que involucra a todos los actores.
Tomando en cuenta las dimensiones del sistema educativo y los niveles de intervención de los actores, describimos a continuación los posibles escenarios donde los agentes tienen potencial de maniobra para mejorar la educación. El listado no corresponde a un orden de importancia.
En su dimensión mayor, el sistema educativo encierra la participación de varias entidades orientadas a cumplir la responsabilidad del Estado mexicano en la materia. Al gobierno federal, Poder Ejecutivo, secretarías de Estado, así como a las comisiones de las cámaras del Poder Legislativo, les corresponde diseñar e implementar una política educativa que satisfaga las necesidades apremiantes y garantice la educación de calidad como un derecho constitucional.
Es preciso que la política educativa se diseñe en términos de gobernabilidad para que logre eficacia y eficiencia en el sistema. En este sentido, requiere una instrumentación que articule los niveles de gobierno y ámbitos de responsabilidad de la administración pública, de modo que gobernadores, legislaciones locales y presidencias municipales sean parte del mismo proyecto.
La agenda pública del sector va de la mano con la distribución del presupuesto. La Junta de gobierno del INEE reconoce que: “México invierte recursos en educación en proporción similar al promedio de los países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE): 6.8% de su producto interno bruto (PIB), considerando el total de inversión en educación, y 5.3% si se consideran sólo los recursos públicos” (INEE, 2018a, p. 46).
Es indispensable continuar la evaluación del estado que guarda la educación y hacer una revisión de los planes de estudio. En este frente se percibe la conexión de las reformas de 1993, 2012 y 2018, bajo una misma lógica de contenidos curriculares y enfoque por competencias, si bien tienen que actualizarse constantemente. Conviene al respecto considerar la investigación educativa que se lleva a cabo en nuestro país porque, además de ser producto de la inversión pública, se realiza en nuestros contextos y es ineludible para el diseño de nuevos programas.
Una de las finalidades del sistema educativo es desarrollar competencias y lograr los aprendizajes esperados en los alumnos, con el fin de que participen en el mundo globalizado y puedan generar y manejar tecnología que les permita insertarse en el campo laboral. Esta posibilidad se ubica en el egreso del nivel medio superior, para que los estudiantes puedan continuar su trayectoria profesional en el nivel siguiente o, en su caso, accedan al ámbito del trabajo. En este sentido, hace falta alinear los contenidos de educación media superior con las exigencias del mercado.
La formación docente también se diseña e implementa como una línea de política educativa. La anterior reforma educativa contemplaba un Plan Integral de Diagnóstico y Fortalecimiento de las Escuelas Normales, cuyo objetivo era atender las demandas en esta materia. Sin embargo, el proyecto tardó en concretarse y quedó inconcluso. Es lamentable, pues la formación docente es uno de los ejes de política educativa, ya que la responsabilidad de materializar los planteamientos curriculares de cualquier reforma recae en los maestros. El INEE (2015) emitió unas directrices encaminadas a la formación inicial de docentes. Sin embargo, no se han tomado en cuenta y la reforma de la educación normal se ha presentado a cuentagotas, constituyendo otra debilidad del sistema educativo.
Algunos factores prioritarios por atender en la formación docente son:
La estructura académica, el papel de la investigación, la selección de docentes, la promoción a cargos directivos, las políticas de actualización y desarrollo profesional, el origen social del alumnado, los problemas relacionados con la movilidad de la planta docente, las deficiencias en las trayectorias escolares, la dotación de equipos, laboratorios, talleres y otras instalaciones pertinentes, entre otros” (INEE, 2018a, p. 38).
En el caso de la formación continua de profesores —que implica la actualización como proceso permanente—, es viable articular el trabajo de las escuelas normales con los centros de maestros y las estrategias de habilitación docente. Se pueden empalmar, en políticas de sinergia educativa, la experiencia de las escuelas normales y la actualización de profesores. Si aquéllas han logado buenos resultados en la formación inicial, también pueden ser partícipes de la formación continua de docentes.
Otros actores que también pueden contribuir a la mejora educativa son los padres de familia, colectiva e individualmente. Su participación en la educación ha llegado hasta el momento actual después de una larga trayectoria —que incluye asociaciones de padres de familia y consejos de participación social que posibilitan su intervención organizada—. En lo individual, conviene señalar que en el desempeño de cada estudiante se percibe el acompañamiento que recibe en casa. Más allá de condiciones económicas y las estructuras familiares, en las escuelas se identifica a diario que los niños son el reflejo de sus padres. Entonces, hay que insistir en la necesidad de tiempo de calidad e influencia positiva de los padres en la educación de sus hijos.1
Otro rubro de capital relevancia es el fortalecimiento de los centros escolares. Al respecto, el texto comentado enfatiza que “la escuela es la célula funcional del sistema educativo” (INEE, 2018a, p. 39), y por ello debe ser apoyada en distintos planos. La más reciente política educativa puso a la escuela al centro de su discurso, mientras que en la operación de los programas las estructuras de la burocracia educativa mantuvieron la verticalidad de las decisiones y las exigencias de los resultados. Se impulsaron acciones asociadas con la noción de autonomía de las escuelas y se abrió un debate sobre la manutención de los centros educativos, pero las autoridades no continuaron por este camino y más bien apuntaron en sentido contrario. Los gastos de una institución no se reducen al pago de servicios como agua y luz; también abarcan el costo de materiales didácticos y recursos consumibles que el gobierno no otorga a las escuelas, que no tienen apoyo para conseguir estos suministros. Con el fin de satisfacer tales necesidades se ha explorado la organización de cooperativas y la generación de recursos. Sin embargo, con frecuencia estas acciones son insuficientes. Existen padres de familia conscientes de las necesidades de las escuelas de sus hijos que hacen aportaciones voluntarias en las inscripciones de cada ciclo escolar, mas no todos están en condiciones de hacerlo. A pesar de ello, no se respeta la autonomía escolar que permitiría sostener este acuerdo y se prohíbe la cooperación de los padres de familia. Los recursos faltantes son cubiertos discrecionalmente por algunos padres o salen directamente del bolsillo de los profesores.
Otra muestra de la autonomía negada la hallamos en el funcionamiento de los consejos técnicos escolares. La normatividad habilita al colectivo docente para diagnosticar sus problemas y tomar sus decisiones; sin embargo, mensualmente aparecen “guías” que rigen el funcionamiento de las reuniones de profesores. Sin respetar la normatividad que posibilita la realización de consejos técnicos en sesiones extraordinarias, o en fechas distintas, se toman decisiones desde la burocracia de la zona escolar.
Las características del sistema educativo determinan la calidad de los aprendizajes, y el trabajo de los profesionales de la educación condiciona el logro educativo. El compromiso personal y la ética profesional subyacen en esta tarea. Tanto el personal docente como el directivo requieren procesos de habilitación. La formación inicial está encomendada, mayoritariamente, a las escuelas normales, mientras que la continua es una gran laguna donde caben distintas iniciativas.
Ante tales vacíos, han surgido editoriales que venden materiales para la actualización del magisterio y grupos que ofrecen servicios de capacitación, cuyos costos también son cubiertos por los propios profesores. En la iniciativa privada, o en otros espacios de la función pública, la capacitación la ofrece el patrón y sus costos son a cargo del centro de trabajo. En este caso, la actualización se ha convertido en una necesidad que se satisface personalmente, con tiempos y recursos a cargo del profesor.
El sistema educativo ha propiciado que la carga de este insumo laboral sea absorbida por los docentes, ya que de no hacerlo así surgirían con toda probabilidad acusaciones de irresponsabilidad y señalamientos similares por parte de los medios de comunicación, o bien se traduciría en afectaciones a su evaluación docente y su estatus laboral. Hay que señalar que la oferta de cursos en línea ha sido vista erróneamente por la SEP como una modalidad de capacitación, cuando en realidad con ello se solapa la irresponsabilidad de las dependencias involucradas.
Conclusiones
Desde la mirada del INEE se han identificado algunas propuestas en este mapa de agentes y responsabilidades. El trabajo de la evaluación educativa da cuenta de los factores críticos por atender e incluso del orden de las prioridades.
En la descripción de cada nivel o de cada actor, se aclaran las distintas obligaciones. Pero todos los involucrados en el proceso educativo tienen un común denominador: la cuestión moral. Las decisiones y la ejecución de las acciones para mejorar la educación deben realizarse con profesionalismo. La ética debe estar presente en todos los órdenes de gobierno, en todos los niveles del sistema educativo y en todos sus agentes. Los principios morales y los valores universales son la piedra de toque para acelerar las transformaciones educativas que necesitamos
Referencias
Bronfenbrenner, U. (1992). Ecological systems theory. En: Vasta, R. (ed.), Six Theories of Child Development: Revised Formulations and Current Issues, pp. 187-250. Londres: J. Kingsley.
INEE. Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación (2015). Directrices para mejorar la formación inicial de los docentes de educación básica. Ciudad de México: autor.
INEE (2018a). Educación para la democracia y el desarrollo de México. Ciudad de México: autor.
INEE (2018b). Panorama Educativo de México 2017. Indicadores del Sistema Educativo Nacional. Educación básica y media superior. Ciudad de México: autor.
Ornelas, C. (1995). El sistema educativo mexicano. La transición de fin de siglo. Ciudad de México: Fondo de Cultura Económica/Centro de Investigación y Docencia Económicas/Nacional Financiera.
Solana, F., Cardiel, R., y Bolaños, R. (2018). Historia de la educación pública en México. Ciudad de México: Fondo de Cultura Económica.
UNESCO. Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (2017). Rendir cuentas en el ámbito de la educación: cumplir nuestros compromisos. Recuperado de: http://bit.ly/2w9R6a5.
[1] Véase al respecto el video Child Friendly Australia, recuperado de: http://bit.ly/2OYRgbb
