Introducción
La reciente definición en México de la Política Nacional de Evaluación Educativa (PNEE) en México y los trabajos derivados de ella para incentivar y articular las acciones de evaluación de las autoridades educativas ―federal y locales― y del Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación (INEE) en el marco del Sistema Nacional de Evaluación Educativa (SNEE) ha representado diversos desafíos de orden técnico, político y de coordinación institucional.
Estos desafíos están vinculados a la histórica relación dual entre las autoridades educativas locales y la federal: a) la dependencia financiera y política de las primeras, y b) la discrecionalidad derivada de los acuerdos corporativos, sindicales y políticos con los poderes fácticos que ha incidido en la falta de transparencia y la rendición de cuentas.
Independientemente de su justificación histórica, dicho esquema de centralización administrativa (o descentralización “centralizada”) y discrecionalidad local ha definido relaciones subóptimas que generan, entre otros, los siguientes problemas: 1) el debilitamiento técnico y organizativo de las capacidades locales; 2) la falta de adecuación de las directrices de la política educativa nacional a las necesidades locales; 3) la fragilidad institucional para enfrentar concertadamente demandas locales; 4) la inexistencia o debilidad de mecanismos para llevar a la agenda pública nacional algunos problemas focalizados en el ámbito local; 5) la falta de confianza y credibilidad de los actores locales para generar iniciativas de innovación; 6) la división perversa del trabajo entre la capacidad local de resolver conflictos y la capacidad federal de darle racionalidad técnica e institucional al sistema educativo; 7) la incapacidad federal de ofrecer asistencia técnica y acompañamiento a las autoridades locales; 8) la disputa permanente por la distribución del presupuesto público en las entidades federativas; 9) la falta de cooperación e intercambio de experiencias e iniciativas entre autoridades locales, y 10) grandes dificultades para instalar la cultura de evaluación y mejora en el corazón de las escuelas, en la gestión institucional —federal y local— y en los niveles intermedios de decisión.
Avances principales del SNEE y de la PNEE
A continuación se señalan de manera esquemática los puntos centrales de avance del SNEE y de la PNEE para, posteriormente, formular una propuesta interpretativa de sus alcances y significados en el marco de un federalismo cooperativo y del fortalecimiento de capacidades locales.
La Conferencia del SNEE
Se ha construido una estructura funcional y organizativa mediante criterios de representación regional y de participación de las autoridades educativas ―federal y locales―, con la finalidad de intercambiar información y experiencias relativas a la evaluación educativa. Durante las sesiones ordinarias previstas en la legislación, en los últimos tres años se han generado espacios de discusión y análisis sobre temas estratégicos y sobre la construcción de la PNEE, así como respecto a la organización y el funcionamiento del SNEE.
Espacios de coordinación y consenso
El Instituto impulsó los Diálogos Regionales para Construcción de la PNEE para que las autoridades educativas locales, en ambientes más próximos e informales, intercambien puntos de vista con la Junta de Gobierno del INEE sobre los temas relevantes de las agendas nacional y local de evaluación y mejora educativa. Posteriormente, se instaló el mismo formato con la autoridad educativa federal. A partir de estos espacios de diálogo se construyó la PNEE y se han seleccionado las propuestas de acuerdo llevadas al pleno de la Conferencia del SNEE. De 2014 a 2016 se han desarrollado 25 reuniones de alto nivel con las distintas autoridades educativas, locales y federal.
Definición de la Política Nacional de Evaluación
En noviembre de 2015 se construyó y publicó (de manera conjunta entre el INEE, la SEP y las autoridades educativas locales) el Documento Rector de la Política Nacional de Evaluación Educativa (DR PNEE), que integra las líneas generales de política, los ejes de su funcionamiento, las principales líneas de acción, los ámbitos de trabajo, las tareas prioritarias y una imagen objetivo de mediano plazo 2020.
Una visión federalista a través de los PEEME
Con el DR PNEE como referencia, se ha desarrollado un arduo trabajo con las 32 entidades federativas en la elaboración de los Programas Estatales de Evaluación y Mejora Educativa (PEEME), instrumentos de planeación para el análisis, definición y orientación de las acciones de evaluación y mejora educativa en la educación básica y media superior de las entidades federativas. Estos incorporan tres dimensiones centrales: de lo nacional a lo local, de lo local a lo nacional y lo propiamente escolar.[1] Además de las 62 acciones de acompañamiento que, de enero a octubre de 2016, se llevaron a cabo con 29 entidades federativas que lo solicitaron, se cumplió un intenso calendario de reuniones durante 2016.
El Programa de Mediano Plazo del SNEE
Los PEEME serán pilares de arranque en la coordinación del SNEE, pues orientarán y darán sustancia al Programa de Mediano Plazo del SNEE (PMP SNEE), a partir del cual se articularán las diversas acciones de evaluación, estatales y federales. Se tiene previstos desarrollar 157 proyectos de evaluación, 128 de los cuales provienen de planteamientos de las autoridades locales; 24 de las autoridades nacionales, y proyectos con carácter internacional (Cuadro 1). Asimismo, con el consenso de las autoridades locales, se construyó un gran proyecto nacional de evaluación y mejora de las escuelas multigrado, un tema de vital importancia por el país y olvidado por la política educativa federal.
Bases conceptuales y resignificación del SNEE y la PNEE
Hacia un federalismo cooperativo
La discusión sobre el federalismo como forma política e institucional de los estados nacionales es de larga data y ha generado diversos acuerdos sobre su naturaleza, alcances históricos y vigencia actual. Para el funcionamiento y la organización del SNEE importa reconocer el federalismo de costos compartidos, en el que el gobierno nacional decide a qué políticas dará recursos y cuáles son las condiciones, mientras que el nivel subnacional puede decidir aceptar los términos y, en su caso, coadyuvar en su desarrollo. En este modelo no tiene cabida ni el aislamiento institucional ni el unilateralismo, sino las acciones concertadas por concurrencia legal o concertación política.
En este sentido, la PNEE y el SNEE han generado importantes espacios de cooperación y han desarrollado distintas modificaciones reglamentarias que generan apertura de agencia, es decir, los temas o cuestiones provienen de las iniciativas locales, se potencian las relaciones regionales y se construyen puentes de mediación y enriquecimiento entre los ámbitos local, regional y nacional. Eso lo ejemplifica la experiencia de construcción de los PEEME y la manera que fuera construido y definido el Proyecto Nacional de Evaluación y Mejora de las Escuelas Multigrado.
Construir “congruencias íntimas” entre lo nacional y lo local
La literatura sobre el campo señala que la descentralización puede resolver los problemas de eficiencia y eficacia del aparato estatal, así como atender de manera pertinente y oportuna las necesidades de las comunidades territoriales. Además, permite atender mejor los conflictos para impedir que se acumulen en la cúpula del sistema. De forma similar, junto a la mejora de las decisiones de gobierno y más allá de ella, la descentralización es perfectamente conciliable con el aprendizaje del autogobierno.
A contrapunto de sus virtudes, también se advierte que los beneficios achacados a la descentralización no siempre se cumplen e incluso pueden generar algunos problemas en particular en países pobres, como el incremento de corrupción y la evasión de impuestos (Murthy & Mahin, 2015).
En este contexto queda de manifiesto el aprendizaje que la PNEE y el SNEE han instalado desde las prácticas institucionales reales. Se parte de reconocer que, a pesar de los esquemas de recentralización política y administrativa, las autoridades educativas locales han aprendido a gestionar conflictos locales; han atendido, aun con insuficiencias, los vacíos de deja la política educativa nacional (como lo muestra la experiencia multigrado); han avanzado, aun con tropiezos, en el fortalecimiento de sus estructuras organizacionales educativas; algunas de ellas,generan información y conocimiento y proponen innovaciones en varios ámbitos educativos; todas, o casi todas, tienen documentadas, con más o menos intensidad, buenas prácticas educativas, y, en general, todas construyen sus agendas de política educativa local en un marco que no solo reproduce las líneas nacionales sino que incorporan diagnósticos específicos, focalizan problemas y adaptan e incorporan acciones e intervenciones de mejora educativa.
Cierto es también que prevalecen en muchas entidades federativas prácticas clientelares y corporativas, inercias institucionales contrarias a la transparencia y la rendición de cuentas y, en muchos casos, una gran debilidad técnica en la definición de acciones e intervenciones de mejora de la política, la gestión y los procesos educativos.
Sin embargo, en el contexto que marcan estos contrastes, la PNEE y el SNEE, están abriendo distintas áreas de oportunidad que se están aprovechando y que deberán de fortalecerse en el futuro inmediato. Con la propuesta de proyectos de evaluación y mejor educativa, en un ambiente de construcción, aprendizaje y retroalimentación, se avanza en la línea de lo que algunos autores han denominado la “descentralización integrativa”, en la cual los grupos locales asumen mayor control de la totalidad o la mayoría de las decisiones que los vinculan con los gobiernos nacionales y de las políticas que reproducen su existencia (González, 1991). Sin embargo, un reto mayor para coadyuvar a este diseño de descentralización será la postura de la propia autoridad educativa federal, pues no puede seguir sosteniendo estigmas maniqueos (“lo local malo y lo federal bueno”) sin ejercer la autocrítica. Ante ello habrá que convencer con hechos: será necesario generar quizá, antes que una nueva arquitectura institucional, un movimiento y, junto con nuevas políticas descentralizadoras, una nueva cultura.
Relaciones intergubernamentales, gobernanza y capacidades locales
Recientemente se han asociado las relaciones intergubernamentales (RIG) al federalismo y a la descentralización, así como a los marcos para el diseño e implementación de políticas públicas.
Las RIG aluden a un contingente de actividades o interacciones entre unidades de gobierno de todo tipo y nivel territorial de actuación. Dado que ninguna esfera territorial posee todos los recursos necesarios (humanos, financieros, legales e informativos) para el desarrollo de una política, “la interacción entre ellas se hace imprescindible para esta formación, siendo los aspectos financieros un factor crucial para el análisis de esta interacción” (Aoranoff 1991:7).
Uno de los autores clásicos sobre las RIG, D. Right, destaca cinco atributos operativos: 1) todas las combinaciones de interacciones posibles en la producción de políticas y las relaciones entre las agencias sectoriales del gobierno en sus diferentes niveles; 2) las relaciones existen sólo entre funcionarios que dirigen unidades de gobierno; 3) las interacciones entre los funcionarios pueden ser casuales, formales e informales; 4) todos los funcionarios del Estado son considerados participantes potenciales o efectivos de las decisiones sobre las políticas, y 5) hay estrecha vinculación entre las políticas y las RIG que se implementan.
Por otra parte, del campo de análisis de las políticas públicas y del de la teoría democrática ha surgido el concepto de gobernanza para aludir a formas más horizontales y participativas en el ejercicio del gobierno:
quiere decir justamente la existencia de un proceso de dirección de la sociedad que ya no es equivalente a la sola acción directiva del gobierno y en el que toman parte otros actores […] que difícilmente puede ser ya en modo de mando y control, en virtud de la independencia política de los actores sociales y de su fuerza relativa en virtud de los recursos que poseen…, es el paso de un estilo jerárquico centralizado a un estilo de gobernar asociado e interdependiente entre organismos gubernamentales, organizaciones privadas y sociales (Aguilar, 2007: 7).
En correlación a la definición del concepto administrativo y organizacional de gobernanza, se ha enfatizado su dimensión social al suponer coordinación, dirección y sentido de las acciones que ejecutan una multiplicidad de actores en una perspectiva horizontal y democrática (Martínez, 2007: 72).
El ejercicio de la gobernanza requiere, sin duda, al igual que el desempeño de un buen diseño institucional federalista o descentralizado, de la capacidad de las instituciones y los actores sociales para participar con responsabilidad y eficacia. De aquí deriva que el cambio en el papel del Estado con relación a la resolución de problemas públicos afecta la forma y el contenido de las responsabilidades de las agencias públicas. En este sentido, construir capacidad institucional significa promover y crear redes de interacción entre las organizaciones del sector público y privado y las organizaciones no gubernamentales (Willems y Baumert, 2003).
Los tres niveles de la capacidad institucional que resultan de este concepto son: el nivel micro (el individuo, el funcionario), el meso (la organización, funcionamiento y eficiencia institucional) y el macro (la capacidad institucional en su entorno) (Segnestam et al., 2002).
Los avances en la PNEE y el SNEE abren rutas muy prometedoras de trabajo con los modelos conceptuales de RIG y gobernanza, porque contemplan dos ejes que la PNEE ha señalado como estratégicos en su definición y desarrollo: la coordinación social e institucional y el fortalecimiento de capacidades locales.
La reiteración sistemática de pasar de lo nacional a local y de lo local a la escuela en la propuesta de construcción metodológica de los proyectos de evaluación y mejora educativa ha sido también una apuesta estratégica. Desde ahí, falta impulsar esquemas de gobernanza para movilizar actores y redes, y quizá impulsar un nuevo esquema de relaciones en los procesos de micro y meso implementación de las acciones de evaluación y de las intervenciones de mejora educativa.
También será necesario movilizar y reasignar recursos frente al escenario de escasez que vivirá el país. Se necesita apoyar, cooperar, fortalecer, cumplir con la ley y rendir cuentas. Ahí estará el verdadero centro y peso específico del SNEE para probar si será posible garantizar la calidad de los servicios educativos que ofrece el Estado, que es su gran mandato constitucional.
A manera de conclusión
Una pretensión fundamental de la estrategia de desarrollo de la PNEE y del SNEE es recomponer, a través de la evaluación, las bases de un federalismo cooperativo. Por razones técnicas y por justificaciones de índole política y de estrategia institucional, no puede buscarse garantizar el derecho constitucional a una educación de calidad para todos solo desde las esferas centrales. No se puede garantizar un derecho constitucional del siglo XXI con un modelo institucional de gestión del siglo XIX. Se trata, por supuesto, de un federalismo cooperativo que implica articular esquemas de descentralización integrativa que permita romper con el aislamiento y la unilateralidad, fortalecido con modelos de gobernanza y relaciones intergubernamentales horizontales y de máxima cooperación. Todo ello fundamentado en el fortalecimiento de capacidades locales, técnicas, organizativas, políticas, financieras y, por que no señalarlo, de autorregulación, transparencia y rendición de cuentas.
La activación de la evaluación como sistema aunado a los mecanismos distributivos de participación social y gobernabilidad democrática genera oportunidades extraordinarias para refundar nuestro federalismo educativo, la inercia de la descentralización centralizada y las relaciones intergubernamentales verticales e impositivas.
Los criterios orientadores, vale decir, principios sustantivos de la estrategia PNEE-SNEE han sido claros. Al establecer como centro de la propuesta el vínculo estrecho entre evaluación y mejora no sólo se ha pretendido construir proyecto, sino, antes que todo, generar un movimiento e impulsar una nueva cultura. La estrategia ha sido clara: teniendo la capacidad técnica y la fuerza de la evidencia por delante ―que constituye el sentido y la misión del INEE―, se ha subrayado el reconocimiento de la necesidades y realidades locales; el respeto y la cordialidad; la necesidad de compartir capacidades y experiencias; fortalecer la asistencia técnica y el acompañamiento con asiduidad; empoderar y fortalecer a los equipos técnicos locales; romper con la imposición y acatamiento de órdenes aunque eso no sustituya a la capacidad de dirección; crear conciencia de los logros graduales, avanzar en procesos de apropiación, fomentar diálogos informados entre los equipos técnicos y los tomadores de decisión; reconocer el ensayo y el error como método de trabajo, y fomentar la capacidad auto correctiva.
Lo anterior ha inspirado, a veces de manera explícita y otras de manera tácita, las acciones emprendidas y los resultados obtenidos en los últimos tres años de trabajo sobre la construcción de la PNEE y la organización y funcionamiento del SNEE a partir de los trabajos realizados en torno a los programas Estatales de Evaluación y Mejora Educativa (PEEME). Con la próxima integración de los proyectos de evaluación y las acciones de fortalecimiento institucional en el Programa de Mediano Plazo del SNEE 2016-2020 el INEE y las autoridades educativas federal y locales habrán de demostrar su efectividad institucional para instalar desde ahora los dispositivos de lo que en el mediano plazo toda la sociedad demandará con creces: la mejora efectiva de la educación y de la calidad de sus resultados.
Referencias
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[1] La lógica de formulación de los PEEME, incorpora tres elementos centrales: i) una metodología de construcción que parta de la identificación de problemas educativos en términos de brecha y desigualdad, la identificación de sus causas críticas y la identificación de necesidades de evaluación, asociadas al problema y sus causas críticas; ii) definición de proyectos de evaluación y mejora que precisen su impacto a largo y mediano plazo; así como iii) garantizar la viabilidad política de los mismos.
