Panamá: las escuelas de bajo costo como alternativa de equidad

“Para incrementar la calidad y la equidad en la educación, es necesario que el Estado deje de subsidiar la oferta y subsidie la demanda, que cada escuela elija su procedimiento educativo y que cada familia seleccione la escuela para sus hijos”
Entrevistas: María Magdalena Alpizar Díaz

En entrevista con la Gaceta, Martín Krause e Irene Giménez desglosan las conclusiones del estudio sobre la aparición de escuelas privadas de bajo costo en Panamá: “Para incrementar la calidad y la equidad en la educación, es necesario que el Estado deje de subsidiar la oferta y subsidie la demanda, que cada escuela elija su procedimiento educativo y que cada familia seleccione la escuela para sus hijos”, afirman.

Antecedentes y contexto

El Plan Estratégico de Gobierno (peg) 2015-2019 de Panamá señala que:

pese al aumento en el gasto en educación en los últimos años, las debilidades en materia educativa y desarrollo del capital humano persisten, y constituyen uno de los más importantes limitantes para la equidad […] Panamá muestra avances recientes en materia educativa, particularmente en cobertura de la educación preescolar, pre-media y media, mejorando los niveles de permanencia en el sistema de la población en edad escolar. Sin embargo, los aspectos relacionados con la calidad educativa y la igualdad de oportunidades no han llegado a los mismos resultados”.[1]

En este contexto, Martín Krause, profesor de Economía de la Universidad de Buenos Aires y académico asociado al Cato Institute, e Irene Giménez, gerente general de Goethals Consulting, decidieron llevar a cabo en Panamá un estudio que forma parte del proyecto global que dirige James Tooley, quien recibió el Gold Prize en la International Finance Corporation Competition 2006 por su investigación pionera sobre el bajo costo de la educación privada en India, China y África.

Denominado “Una nueva visión en educación: soluciones de mercado para mejorar el desempeño académico”, el estudio —llevado a cabo por el Instituto de Estudios para una Sociedad Abierta (ISA) de Panamá, Goethals Consulting y la Embajada del Reino Unido— evaluó en 2015 el impacto del fenómeno del mercado frente a la educación con los siguientes objetivos: a) desarrollar una visión general actualizada de la situación de la educación en Panamá; b) elaborar una herramienta de diagnóstico sobre cómo estas escuelas privadas de bajo costo operan en el país, y evaluar su cobertura y calidad, y c) analizar cómo dichas escuelas encajarían en cualquier reforma importante del sistema.

Estructura y hallazgos del estudio

El estudio se estructuró en tres partes: 1) análisis histórico del Sistema Educativo Panameño: evolución, resultados, evaluaciones y participación del sector privado; 2) mapeo nacional para ver cómo los pobres estaban resolviendo el acceso y la permanencia de sus hijos en la escuela, y 3) apoyar el diseño de políticas públicas alternativas a las soluciones habituales.

En el caso del segundo rubro, el ingreso a escuelas privadas, Krause acota que James Tooley encontró este tipo de colegios incluso en los barrios más pobres de la India, aunque nadie sabía —ni creía— que existían:

—Eso es algo que se repite. Si nos ponemos a recorrer, encontraremos escuelas de este tipo en los barrios más pobres de los países latinoamericanos, lo que pasa es que no están a la vista, sino fuera del circuito y no se les presta atención.

Diversidad de escuelas privadas de bajo costo en Panamá

Si bien en Panamá existe una asociación formal de escuelas privadas, el estudio se enfocó en la oferta informal de los barrios de niveles económicos bajos.

—Cuando hicimos ese mapeo —cuenta Giménez, quien ha sido consultora en diversas firmas internacionales y organismos multilaterales orientados al sector público—, encontramos realidades interesantes, como que las escuelas privadas de bajo costo están cubriendo las necesidades de los pobres en Panamá.

Martín Krause —quien también ha sido profesor en la Escuela Superior de Economía y Administración de Empresas (ESEADE) en Buenos Aires, Argentina, y profesor visitante en la Universidad Francisco Marroquín de Guatemala— asegura que “hay una enorme cantidad de iniciativas educativas voluntarias y privadas que la política educativa no toma en cuenta” y describe la estructura de estos espacios escolares:

—Se trata de centros de distintos tipos. Los hay tradicionales y los que nacen por iniciativa de maestros que comienzan con un parvulillo y los padres van pidiendo que abran más grados. Existen proyectos sin fines de lucro, como parvularios y escuelas de congregaciones o de distintas asociaciones. En Panamá, las madres se organizan para darles educación preescolar a sus hijos; en el Programa de Madres Maestras, se ayudan entre sí para suplir la educación estatal.

“Las escuelas de bajo costo son básicamente pequeños emprendimientos de un maestro o una maestra con mucha vocación de enseñanza que brinda educación sabiendo que su clientela es de bajos ingresos. Hay escuelas que incluso otorgan becas y otras que adaptan el pago a la capacidad económica de los padres.

“Tampoco reciben ningún tipo de subvención. Hemos encontrado algunas que tienen muy poca relación con el Ministerio. Están en una situación gris, digamos, porque no son absolutamente informales. El Ministerio sabe que existen y que quizá no tienen la licencia correspondiente, pero aprueba los diplomas. Estas escuelas suelen no tener aprobación porque incumplen alguna regulación: que si el techo es así, que si las ventanas son de tal tamaño, etcétera. Esto no les da seguridad a los directores como para seguir invirtiendo, porque no saben si el día de mañana los van a cerrar”.

Las escuelas privadas de bajo costo dan mejores resultados

Tras el registro de la oferta educativa privada para las familias pobres, la investigación comparó los logros de ocho zonas educativas panameñas en las que se eligieron una o dos escuelas: 1) Ciudad Jardín Las Mañanitas; 2) Urbanización San Juan; 3) Pedregal Villalobos; 4) Pedregal; 5) Las Cumbres; 6) y 7) Tocumen; 8) Urbanización Los Ángeles.

—A partir de ahí —explica Giménez, quien es abogada especializada en análisis económico-legal para la formulación de políticas públicas—, nos enfocamos en el siguiente cuestionamiento: ¿qué priorizar, los resultados educativos o el proceso de la educación? Porque hasta ahora controlábamos el proceso de la educación desde una perspectiva regulatoria que observa los uniformes escolares, el currículo, la cantidad de horas de clases, los maestros, pero al final los resultados son los mismos. Decidimos concentramos en los logros educativos.

James Tooley estuvo con Krause y Giménez en Panamá para comparar el sistema educativo de dicho país con el de otros estudiados. Encontraron muchas similitudes. Por ejemplo, en Panamá el Programa Internacional para la Evaluación de Estudiantes (pisa, por sus siglas en inglés) muestra claramente una diferencia entre escuelas públicas y privadas y, a su vez, entre urbanas y rurales. De ahí derivan más divisiones: las urbanas privadas superan a las urbanas estatales. Las rurales privadas superan a las rurales públicas. Incluso las rurales privadas superan a las urbanas estatales un fenómeno que también sucede en el Tercer Estudio Regional Comparativo y Explicativo (terce), de la unesco (ver tablas 1 y 2).

En este sentido, el estudio arrojó conclusiones notables:

—Las escuelas privadas de bajo costo daban siempre mejores resultados de logro que las escuelas públicas, incluso en la capital —expresa Krause, quien también es profesor de la cátedra en la Facultad de Derecho de la Universidad de Buenos Aires y en la cátedra del doctor Benegas Lynch—, y hay un número interesante de escuelas en las que la supervisión estatal es nula. Es decir, lo que nosotros llamamos mercado está superando a la iniciativa estatal.

Tabla 1. Resultados Lengua, Tercer Estudio Regional Comparativo y Explicativo (terce), sexto grado de primaria

Fuente: Goethals Consulting. Sistema Nacional de Evaluación de la Calidad de los Aprendizajes (Sineca), Panamá.

Tabla 2. Resultados Matemáticas, pruebas terce, sexto grado de primaria
Fuente: Goethals Consulting. Sistema Nacional de Evaluación de la Calidad de los Aprendizajes (Sineca), Panamá.

Este horizonte influye en las decisiones económicas de las familias, como se ve en el siguiente apartado.

Las familias invierten en calidad educativa

—Descubrimos que la gente con escasos recursos se las arregla para llevar a sus hijos a lo que consideran mejores escuelas —desglosa Giménez—, toman decisiones sobre cómo reorganizar su presupuesto familiar frente a la ausencia de un apoyo estatal y deciden cómo sacar a los hijos de la pobreza por medio de la educación (ver cuadro 1). Ellos mismos se proveen el sistema que completa sus aspiraciones educativas.

Cuadro 1. Matrículas y alumnos en escuelas de bajo costo[2]

Fuente: Elaboración propia de Goethals Consulting. Sistema Nacional de Evaluación de la Calidad de los Aprendizajes (Sineca), Panamá.

Las escuelas de bajo costo solucionan problemas de equidad y acceso

Irene Giménez explica que Tooley estudió el caso de Malala Yousafzai, la mujer más joven en recibir el Premio Nobel de la Paz (2014), y su activismo en favor de las escuelas de bajo costo. Ella consiguió educarse en dichas instituciones porque ahí sí podían ingresar las mujeres, a diferencia de los colegios gubernamentales de Pakistán.

—Si trasladáramos este panorama a nuestros sistemas latinoamericanos —explica Giménez—, probablemente habría chicos que irían a escuelas que no necesariamente siguen el currículo oficial, pero que sí cumplen sus necesidades y aspiraciones. ¿Por qué? ¿Qué es lo que hace la escuela cuando es absolutamente regulada desde el sistema estatal? Impone un currículo uniforme, y todos sabemos que las personas somos diferentes. Las tecnologías avanzan rápidamente y los sistemas públicos tardan en adaptarse a esto. No están preparando a los niños y jóvenes para nuevas profesiones ni para los empleos que el mundo actual requiere. Por eso, la propuesta es comenzar a poner el foco en los resultados educativos esperados, más que en el proceso.

—La política educativa se centra en el proceso y no en el resultado —apunta Krause—. Incluso centrándose en aquél, a veces termina atacando a las escuelas privadas, que son las que obtienen mejores resultados. El sector privado atiende un porcentaje de entre 14% y 20% de la demanda educativa, pero parece obtener un mejor resultado, al menos si consideramos que produce 25% de los egresados del nivel medio.

Para ampliar el contexto panameño, Giménez agrega:

—Las escuelas públicas están dominadas por los sindicatos, un tema común en Latinoamérica. Pretender tener buenos logros en este escenario es una pérdida de tiempo. En Panamá la educación está garantizada y la gratuidad es un derecho de todos los niños. Sin embargo, la Constitución permite elegir el tipo de escuela. Existe una beca universal por decreto de ley y todos tienen derecho a acceder a ella. La utilizan las familias de más bajos recursos para comprar útiles, uniformes y demás gastos accesorios. Los hallazgos de este estudio proponen otro cauce a los recursos destinados a la beca universal.

Propuesta de política: enfocarse en los resultados, no en el proceso

A partir de los hallazgos mencionados, Krause y Giménez enuncian “iniciativas para dar nuevas soluciones al problema educativo que se extiende a otros países de Latinoamérica”.

Desregulación completa de los parvularios, primaria y pre-media.

Pruebas nacionales para evaluar resultados siguiendo las experiencias de pisa, el Segundo Estudio Regional Comparativo y Explicativo (serce) y terce en escuelas estatales y privadas.

Necesidad de alcanzar un nivel mínimo.

En educación media, la evaluación serviría para ingreso a universidades o certificación de ciertas profesiones.

Libertad de evaluación para las universidades.

Sistema de becas universales extensivo a la elección de escuelas públicas o privadas.

—Pedimos un cambio en cómo se subsidia la escuela —dice Giménez—. Actualmente subsidia la oferta, es decir, se hace un presupuesto y un currículo general, así como un presupuesto asignado, y todas las escuelas públicas marchan igual. Lo que estamos proponiendo es, dentro de una serie de medidas, subsidiar la demanda. El Estado tiene la obligación de financiar la escolaridad de las personas y dar a los padres la posibilidad de elegir la escuela a la que quieren que acudan sus hijos. En vez de dar dinero a los sindicatos o a las escuelas, darlo a los padres que, como en el caso panameño, ya están invirtiendo en la educación de sus hijos.

De acuerdo con Giménez, este cambio de visión genera competencia, “y la competencia siempre genera calidad”, pero no le quita la obligación al Estado de financiar la educación pública:

—Proponemos un giro en el financiamiento —continúa Giménez—: dejar abierto el proceso, desregularlo (para que cada escuela elija su procedimiento educativo) y centrar la atención en los resultados. Dicho exageradamente, no importa si la escuela tiene más paredes o menos; más ventanas o menos. Lo que importa es cuánto aprendieron los alumnos en Matemáticas, Ciencias Sociales o Lengua. Ahí hay que centrar la atención y no en los aspectos procesales o formales con los que la burocracia pública está permanentemente ocupada.

Criterios de aplicación y medición

Giménez explica que la propuesta de cambio de enfoque no significa rompimiento, sino continuidad y mejora:

—No queríamos plantear algo que significara tirar todo por la ventana y empezar de cero. Lo que propusimos fue la implementación de una evaluación nacional anual de todos los alumnos, diseñada y aplicada por el gobierno panameño, como el único parámetro que realmente se controla en las escuelas, más allá de las regulaciones tradicionales. A partir de esa prueba, se establece un mínimo que toda escuela debe alcanzar. Al principio habrá algunas que no lo logren. Bueno, que se les acompañe en un periodo de adaptación de un año. Una vez controlado eso, el resto dejarlo abierto para que cada centro educativo y cada colectivo de maestros vea cuál es la forma de obtener esos resultados. Esto liberaría al sector privado de enorme cantidad de trabas y pondría a las escuelas públicas en cierto grado de competencia, pues los padres y los niños podrían elegir. Eso va a ser bueno cuando ocurra. Ambos tipos de escuelas tienen que atraer padres y alumnos, y obtener resultados superiores al mínimo. En ese entorno van a darse muchas soluciones de aprendizaje distintas.

Conclusión y recomendación

Para finalizar, Irene Giménez y Martín Krause —el cual dirige el Centro de Investigación de Instituciones y Mercados de Argentina (CIIMA) en ESEADE y es miembro de la Sociedad Mont Pelerin— expresan la importancia del estudio y la recomendación de replicarlo en México:

—La novedad que muestra el estudio es la diferencia de rendimiento y de resultado entre el sector de escuelas públicas y el de privadas. Nosotros lo extendemos a las escuelas para pobres. Ahí también aparecen mejores resultados. Creemos que ahí hay un mundo que debe promoverse y aprovechar, porque están haciendo un buen trabajo, a veces mejor que el del propio Estado.

“Si en México se iniciara una investigación como la que hemos hecho en Panamá, probablemente se encontraría la misma sorpresa. Dado que los problemas de los sistemas educativos en América Latina son similares, este cambio de enfoque de los procesos a los resultados puede ser común”.

Entrevistas: María Magdalena Alpizar Díaz

Para saber sobre el Meduca Panamá: www.meduca.gob.pa/
Para conocer más sobre gcc: http://www.goethalsconsulting.com/
——
[1] Gobierno de la República de Panamá (2014). Plan Estratégico de Gobierno 2015-2019. Panamá: Gobierno de la República de Panamá. p. 97. Recuperado de: http://goo.gl/BhWVze

[2] Unidos por la Educación (s/a). La educación en Panamá: 5 metas para mejorar. Panamá: Unidos por la Educación. p. 25. Recuperado de: http://goo.gl/eq9N1i

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