Reconceptualizar el federalismo: innovar a partir de la tradición

Los conceptos a los que se refiere, nos explica la consejera en esta entrevista, parten de la voluntad: “Si conseguimos que las preocupaciones coincidentes de los estados se conviertan en un proyecto nacional con componentes comunes, entonces cada estado decide cuál debe trabajar”.
Margarita Zorrilla Fierro
Consejera de la Junta de Gobierno del INEE

Los conceptos a los que se refiere, nos explica la consejera en esta entrevista, parten de la voluntad: “Si conseguimos que las preocupaciones coincidentes de los estados se conviertan en un proyecto nacional con componentes comunes, entonces cada estado decide cuál debe trabajar”. Y agrega que la ruta del federalismo educativo puede generar “vasos comunicantes entre las entidades” y permitir “aprender a conversar con indicadores precisos”.

“Un poco de historia no hace daño a nadie”, dice Margarita Zorrilla, consejera de la Junta de Gobierno del Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación, quien ha transitado, a lo largo de su experiencia en la evaluación y la educación nacional, por la academia, los gobiernos estatales y el federal. Desde esa mirada y experiencia, habla de un federalismo que confunde la centralidad con la autonomía y piensa en el México que quisiera ver.

“El federalismo tiene que ver con las capacidades de decisión. En la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicano se establece que somos una República Federal, y la suma de entidades libres y autónomas forma la nación. Pero “federal” no siempre ha sido lo mismo en México. En los años treinta predominó la acepción centralizadora, derivada de “federal” como sinónimo de Gobierno Federal. Federalizar la enseñanza significó centralizarla en esos años.

“Seis décadas después, en 1992, se decidió por la reorganización del sistema educativo plasmado esto en el Acuerdo Nacional de Modernización Educativa (ANMEB), a través de dos componentes: la descentralización y la participación social. Pero al poco andar, fundamentalmente por influencia del gremio magisterial, se dejó de hablar de descentralización para abordar la federalización, en su sentido descentralizador.

Al ANMEB se le conoce como el “Acuerdo de las tres r” ya que estableció tres grandes líneas de política con el propósito de impulsar una educación básica para todos de calidad y con equidad: Reorganización del sistema educativo nacional, Reformulación de contenidos y materiales educativos y Revaloración de la función magisterial. […] significó la definición de una política educativa nacional que, por su importancia, a decir de algunos analistas, puede compararse con la creación de la SEP en 1921.[1]

“Entonces, hemos utilizado el mismo término para, por lo menos, dos cosas diferentes. Por ejemplo, tras esa primera época de federalización centralizadora, en algunos estados se habló de los “maestros federalizados” para distinguir a los que pertenecían Gobierno Federal.

“Ese momento, la descentralización de los años noventa, lo que viví directamente al transitar de la universidad a un sistema estatal justo cuando se tomó la decisión de descentralizar la operación del sistema educativo. Debemos enfatizar que eso es lo que se descentraliza: la operación, los pagos, el manejo de los recursos, y la posibilidad de que los estados puedan construir sus propios proyectos de desarrollo educativo. Desde mi experiencia y valoración, esto fue importantísimo. Varias entidades se tomaron en serio la federalización en su sentido descentralizador.

“Es cierto, el Gobierno Federal alentó cambios a fines del siglo pasado que fueron poco adoptados por los estados. Pero también ocurría que el nivel central frente a las propuestas de los estados el gobierno federal encontraba dificultades para dialogar”.

Federalistas y Centralistas

-La descentralización de la operación fue paulatina y tuvo efectos de diversa índole. Lo primero que recibieron los estados fueron los recursos para pagar mediante formas propias. Algunos de los problemas económicos actuales del sistema educativo derivan de ese gesto: había una negociación salarial nacional y, luego, negociaciones salariales en los estados lo que dio lugar a una “doble negociación”. La federalización de 1992 generó el surgimiento de nuevos actores sociales y políticos. Se estableció un vínculo entre los gobernadores y la organización gremial magisterial que derivó en diversas implicaciones políticas, económicas y educativas.

“Otro efecto tuvo que ver con los programas de la política educativa. Siempre han existido los programas con fondos federales, pero son pocos los que tienen fondos estatales. Con el avance en la descentralización y la creación de las distintas bolsas presupuestales, los estados tenían cada vez menos probabilidades de acceder a ellas. Hubo casos excepcionales, como el Programa Escuelas de Calidad (PEC), que fue diseñado por federalistas, gente que creía en los estados, y articuló las responsabilidades de los actores. Entonces, en lugar de que el nivel central decidiera qué, cuándo, cómo y con qué costo se haría el programa, se crearon fideicomisos y se establecieron responsables y responsabilidades estatales.

“Esa federalización descentralizadora de 1992 se desaceleró cinco o seis años después. En ese sentido, si bien hubo una gran responsabilidad del Gobierno Federal y de los propios estados, no es posible determinar un solo factor para explicar la desaceleración de esta etapa.

“Aquí es necesario citar a Gregorio Torres Quintero: “La centralización no es mala en sí misma; la unidad de autoridad es indispensable, por civilizadora, en cierto periodo de evolución de los pueblos, como lo demuestra en todo momento la historia del mundo. La centralización sólo llega a convertirse en obstáculo para el progreso, cuando tiende a deprimir la iniciativa local, cuando esa iniciativa ha llegado a su mayor edad, cuando ya es consciente de sí misma, cuando ya siente su dignidad y se revela su poder precisamente como feliz resultado y en virtud de una buena centralización”.[2]

“Torres Quintero, que vivió de 1866 a 1934, ilustra claramente este debate. Su reflexión es tan vigente ahora como entonces.

“En cierto sentido podemos pensar que la re-centralización del Sistema Educativo Nacional se va produciendo porque los estados no respondieron a las expectativas de manera particular en el manejo de sus recursos y en consecuencia en los compromisos que adquirieron”.

Los PEEME y la federalización que busca el INEE

-En este momento, el federalismo educativo tiene que ver con la capacidad de los estados de asumir la responsabilidad total de la educación en su población en su geografía. Como se enunció al inicio de este texto, México es un país federal, la autonomía de los estados está consignada en la Constitución. Esa no está a discusión. Lo que está a debate es lo que sucede en la realidad, es decir, las manera en cómo este rasgo de la organización de la nación ocurre. Tenemos que mirar lo que está sucediendo. El Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación (INEE) está empeñado en desarrollar el Sistema Nacional de Evaluación Educativa (SNEE) a partir del Documento Rector de la Política Nacional de Evaluación de la Educación (PNEE) en el que se plantea la necesidad de que cada estado construya su propio Programa Estatal de Evaluación y Mejora Educativa (PEEME). Se trata de vincular de manera pertinente y creativa la “evaluación” con la “mejora”.

“Impulsar el desarrollo de programas estatales que vinculen la evaluación y la mejora necesariamente tiene que ir más allá al promover el trabajo regional entre las entidades de manera que en los hechos se generen sinergias que enriquezcan el desarrollo de la educación de los niños, niñas y adolescentes de la diversa geografía de México.

“En el mismo sentido de mandato legal enfocado en las entidades, una de las promesas de la Ley General de Educación de 1993 fue que la Secretaría de Educación Pública (SEP) cuidaría de que no existieran desigualdades mayores entre una entidad y otra. Pese a ello, predominó el pensamiento homogeneizador que tiene dificultades para aceptar la diversidad. No hemos aprendido a tomar decisiones en un ámbito particular, todo lo creemos nacional. Una muestra puntual es la siguiente: para abatir la deserción que predomina en secundaria y bachillerato, ¿cómo tomar decisiones que sean propias del Estado que sean aceptables y políticamente correctas en cualquier lugar del país? Eso es parte de los desafíos. En este panorama, el mayor reto es la formación de capacidades locales. Hay que formar líderes que sepan desarrollar ideas, transformarlas en proyectos, llevarlas a cabo, darle seguimiento.

Vasos comunicantes con referencias precisas

-A partir de todo lo anterior, en el INEE abogamos por un federalismo real, por eso se discute abiertamente con los estados a través de varios mecanismos, el más importante es el SNEE.

“Los estados están agrupados en regiones geográficas, tienen diferencias. Las preocupaciones de Nuevo León, no son las de Durango, ni tienen por qué serlo. ¿Cómo conversar en horizontalmente? Eso es lo que busca el Instituto.

“En aras de contextualizar esta iniciativa de diálogos y proyectos estatales, recordemos que la Reforma Educativa de 2013 le otorgó la autonomía constitucional al Instituto, y éste conservó el cuerpo colegiado del Consejo de Vinculación con las Entidades Federativas (Convie) y además diseña y opera la Conferencia del SNEE.

“Hay en curso una iniciativa de un Programa de Evaluación y Mejora de Escuelas Primaria Multigrado en el que concurren más de 25 estados. Esto muestra que, si conseguimos que las preocupaciones coincidentes de los estados, se conviertan en un proyecto nacional con componentes comunes, entonces cada estado decide cuál debe trabajar más en su geografía. Se trata de generar vasos comunicantes entre las entidades y aprender a conversar teniendo como referencia indicadores precisos.

“Por lo tanto, la evaluación que promueve el INEE produce referentes, resultados que visibilizan las brechas y convocan a trabajar para resolverlas como sistema educativo nacional y como entidad federativa. Es decir, construye federalismo.

Dos concepciones sobre el federalismo

-Ahora bien, en las Reuniones Regionales se ha hablado de lo que puede ser el germen de dos conceptualizaciones: el “federalismo colaborativo” y el “federalismo como integración horizontal y simétrica”. Es interesante, porque el federalismo incluye al centro, no quiere decir que no esté presente, en tanto lo colaborativo es que se consiga implicar a todos los estados.

“En ese sentido, es impresionante escuchar las conversaciones sostenidas durante los trabajos de los PEEME en septiembre de este año, que buscan poner en la mesa asuntos muy claros. Se trata, entonces, de escucharnos y encontrar mecanismos para fortalecernos: ‘Yo sé unas cosas que tú no sabes y tú sabes otras que yo ignoro, pero para eso estamos aquí’. La colaboración toma sentido en este espacio, porque no todos sabemos lo mismo ni de la misma manera.

“Desde mi perspectiva, lo antes dicho es un camino prometedor para que este país se desarrolle y dé un salto es a través de un federalismo con estas características, haciendo que se desarrollen las partes sustantivas del Estado mexicano, es decir, sus entidades federativas.

“Hay que considerar que la federación tiene una relación asimétrica con los estados, es por eso que se habla de la necesidad de un federalismo que construya una relación horizontal y simétrica. En la medida que entendamos e identifiquemos los rasgos de la diversidad se habrá un paso adelante. Hay que saber qué significa la diversidad, cuáles son los rasgos de cada entidad en este tema. Por eso el trabajo que se ha gestado con multigrado en el marco de los PEEME, es tan importante ya que nos orienta a atender otros temas y niveles que no cuentan las escuelas regulares por no tener las mismas condiciones.

“En este marco, hay luz para el federalismo en los PEEME. Hay varios elementos disponibles que pueden ayudar al trabajo y diálogo permanentes, así como a la colaboración. Aunque existe un desafío cultural: desde los estados se debe saber qué exigir y a quién. Cabría recordar una frase de Abraham Lincoln: ‘La única forma de predecir el futuro es crearlo’, o parafraseando a Václav Havel: ‘La esperanza no es lo mismo que el optimismo; el optimismo tiene que ver con la expectativa de que algo va a salir bien y la esperanza es la convicción de que algo tiene sentido’.

“En lo particular, tengo esperanza y evidencia de que las cosas pueden salir mejor. Creo que este ejercicio de los PEEME tiene esa cualidad de colocar las decisiones en manos de las personas. ¿Qué significa empoderar a los tomadores de decisión? Hay que sentarse a discutir con la gente. Lo importante es no dar por hecho que como autoridad tienes la razón o todos los elementos, ya sea a nivel central o nivel estatal.

“Sin duda, hace falta mantener el dedo del renglón, ya que es algo que hay que construir lentamente. Lo que se busca es tomar decisiones en política educativa con fundamento en evidencias. Ese es el corazón del SNEE y también implica colaboración y comunicación. En esto no hay final y es como un espiral en donde, paulatinamente, pasas de un estadio a otro: se llega a un estadio con los PEEME, pasaremos a otro con el Programa de Mediano Plazo del SNEE y tendremos mayor claridad.

“Con los PEEME va a suceder lo que queramos nosotros que suceda, lo que tiene que suceder porque hay una planeación, metas, intencionalidades.

“Hay que ver las cosas como procesos y, a su vez, a éstos como una red de relaciones con personas entre diferentes jerarquías, con el pasado, con el presente, con el futuro, con el conocimiento. Todos estos elementos cuentan. Los de mayor trayectoria somos los que tenemos que hacer presentes los rasgos de la historia que no se pueden perder. La enseñanza más importante es que hay que aprender de lo que ha pasado, de la tradición. Hay que reconocer a las personas, a los individuos. Sí se puede reconstruir el federalismo, lo que se necesita es voluntad y una serie de liderazgos. Si como entidades hay acuerdos, trabajamos juntos y reunimos componentes, tendremos más posibilidad de obtener recursos del centro.

“Otro aspecto que empieza a tener importancia es la información y el conocimiento. La iniciativa de darle vida a la PNEE y al SNEE es maravillosa, hay que darle fuerza para que la información se use, hay que cuidarlo técnicamente y ser consecuentes con los hallazgos que se han ido encontrando.

La formación de federalistas

-Hoy, tenemos la Especialidad en Política y Gestión de la Evaluación Educativa, en coordinación con la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (Flacso) México; programas de formación de evaluadores, como el Diplomado en Evaluación Educativa INEE-UNAM, en coordinación con la Universidad Nacional Autónoma de México, pero hace falta más.

“Es fundamental pensar en qué consiste la formación, porque se requieren programas para formar cuadros técnicos en diferentes especialidades. Por ejemplo, ¿cómo puede apoyar el INEE algún programa de inducción y formación de los nuevos titulares de educación en las entidades federativas? Eso es prioritario, porque necesitamos dialogar en el mismo idioma.

“Técnicamente el Instituto tiene que ser mucho más pertinente y oportuno. Y eso implica que haya una claridad en lo que significa la evaluación, ya sea a gran escala o la del sistema educativo nacional.

“Para finalizar, quiero asegurar que la evaluación de hoy es diferente, gracias al Sistema Nacional de Evaluación Educativa, es distinta. Los estados están trabajando en sus PEEME. El INEE sólo les ofrece conocimiento y acompañamiento. Ellos analizan, proponen, desarrollan y aplican. Es decir, suman sus realidades para establecer un panorama federal realista y diversificado. Estamos en el camino de hacer realidad el principio del Instituto que dice: ‘la evaluación es para mejorar’.

—–
[1] Zorrilla Fierro, M. y Barba Casillas, B. “Un cambio en la educación mexicana. El nuevo papel de los gobiernos locales”, Trabajo elaborado para las Jornadas Internacionales: Aportes para la nueva Ley de Educación Nacional, organizadas por el Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología de la Nación Argentina y el Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación (iipe unesco), sede regional Buenos Aires, el 14 de septiembre de 2006. Publicado en Sinéctica, revista del iteso: https://goo.gl/Eb70pq

[2] Arnaut Salgado, Alberto (1998). La federalización educativa en México: historia del debate sobre la centralización educativa, 1889-1994. México: El Colegio de México.

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